Файл: «Роль законодательного органа субъекта РФ в развитии местного самоуправления»( Законодательная власть субъектов Российской Федерации ).pdf
Добавлен: 14.05.2023
Просмотров: 302
Скачиваний: 3
Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены в ст. 130–133 Конституции РФ и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступил в силу с 1 января 2006 г., а отдельные его положения – с 1 января 2008 г.)[15].
Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая независимое решение населения местных вопросов, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей района. Это также одно из положений Конституции Российской Федерации о формах демократии[16].
В Конституции Российской Федерации нормы, касающиеся местного самоуправления, выделены в отдельной главе 8 «Местное самоуправление», в которой раскрываются основные принципы организации и функционирования местного самоуправления как самостоятельного государственного органа, независимого от государства и реализует свои цели[17].
Местное самоуправление является одним из важнейших элементов государственной системы России, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, принятой на национальном уровне в 1993 году[18]. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, существенно различающих нынешний государственный строй России от уже существующего в части осуществления местного самоуправления. Прежде всего, к указанным положениям относятся конституционные положения, которые[19]:
1) гарантия местного правительства государством (статьи 12, 133);
2) автономия местного самоуправления в пределах его полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);
3) организационная изоляция органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);
4) осуществление местного самоуправления с учетом исторических и других местных традиций (статья 131);
5) возможность наделения местными органами власти отдельными государственными полномочиями, если передача необходима для осуществления переданных полномочий, материальных и финансовых ресурсов (статья 132).
Территориальная организация местного самоуправления выступает в качестве одного из видов организаций в государстве, очевидно, что законодательство четко не определено, как оно сравнивается с некоторыми другими видами (административно-территориальное устройство Российской Федерации и ее предметы, городское планирование, земельные и юридические устройства, распределение избирательных округов).
О необходимости регулирования данной сферы говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на заседании Государственного совета еще в октябре 2002 г.: "Полагаю, что единые принципы территориальной организации муниципалитетов должны быть установлены федеральным законом".
Фактически единственным законодательным актом в этой сфере в настоящее время остается Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»[20]. Иных, более современных ориентиров относительно отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих, курортных и дачных поселков, сельских населенных пунктов, включения населенных пунктов в состав городов и поселков в настоящее время нет[21].
Поскольку эта задача по-прежнему актуальна, мы должны признать необходимость принятия Федерального закона об общих принципах (основах) административно-территориальной (территориальной) организации в Российской Федерации, в котором будет определено правовое содержание концепции «местность» как общий и ее типы[22] (город, поселение, сельская местность), критерии идентификации поселений по разным типам, порядок предоставления населенных пунктов с соответствующим статусом вида и лишением этого статуса, понятие административно-территориального единиц и административно-территориального устройства Российской Федерации.
Основные элементы муниципалитета: поселение с его базовым инфраструктурным (производственным, жилищно-коммунальным, социальным, культурным и информационным) комплексом, его количественными и качественными характеристиками; жителей и основные характеристики их муниципального персонала; цель существования и деятельности муниципалитета должна быть основой правового оформления и типологии муниципальных образований. В свою очередь, основу правовой типологизации населенных пунктов должны составить существенные свойства составляющих его элементов: населения, инфраструктурного комплекса, территории[23].
Особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия "город", критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения этого статуса, а также дать более четкую корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами муниципальных образований.
Установление на федеральном уровне подобных общих подходов помогло бы в значительной степени предотвратить имеющую место негативную практику в сфере территориальной организации местного самоуправления (неоправданное укрупнение поселений, создание в сельской местности городских округов на месте муниципальных районов), избежать возможного нарушения прав граждан на местное самоуправление и т.п[24].
К компетенции представительного органа местного самоуправления относятся[25]:
- принятие Устава муниципалитета, изменений и дополнений;
- утверждение местного бюджета и отчет о его осуществлении;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
- принятие планов и программ развития муниципалитета, утверждение отчетов об их исполнении;
- определять управление и распоряжение имуществом в муниципальной собственности;
- определение принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.
Местные власти уполномочены принимать решения по вопросам местного значения, а полномочия закреплены в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Местную администрацию возглавляет глава местной администрации на принципах единства командования.
Они могут быть главой муниципалитета или лицом, назначенным главой местной администрации по контракту на срок, определенный Уставом муниципалитета.
Контракт с главой местной администрации на срок полномочий представительного органа муниципалитета, но не менее двух лет[26].
Функции главы администрации муниципального образования[27]:
1) контролируется и подотчетен представительному органу муниципального образования;
2) является представительным органом муниципальных образований годовых отчетов об итогах его деятельности и деятельности местной администрации, в том числе решением вопросов представительного органа муниципального образования;
3) обеспечить осуществление органами местной администрации решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[28].
Права руководителя администрации муниципального образования:
1) подписывать приказы и распоряжения администрации;
2) назначает и освобождает от должности сотрудников администрации;
3) апелляции по вопросам, связанным с ведением административных, судебных и других органов;
4) просит и получает от государственных органов и органов
местных органов власти, учреждений, организаций, информации, документов и материалов, необходимых для выполнения задач, возложенных на администрацию муниципалитета.
Обязанности главы администрации муниципального образования[29]:
- представляет муниципальное образование в отношениях с другими органами власти, без доверенности действует от имени муниципального образования;
- подписывает и обнародует правовые акты, принятые представительным органом;
- издает в пределах своей компетенции правовые акты;
- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) предусматривает осуществление местного самоуправления прежде всего в городских и сельских поселениях, а уже потом на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций[30].
Установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения - являлось концептуальнымположением Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и большим достижением муниципальной реформы 2003 г., заложившей законодательный фундамент для развития нашей провинции, наших малых городов и сельской местности. С тех пор основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции либо поселения, либо муниципального района является круг субъектов правового регулирования: поселения - непосредственно для жителей (здесь власть на расстоянии "вытянутой руки"), муниципальный район - для поселений[31].
Ограничение в Федеральном законе возможных вариантов преобразований муниципальных образований, не допускающее установления законодательными актами субъектов Российской Федерации новых вариантов изменения (преобразования) или прекращения статуса того или иного муниципального образования, направлено на обеспечение стабильности этой системы.
Следует отметить, что законодательная стабильность этой системы сохранялась на протяжении 14 лет. Данное положение было еще раз подтверждено принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, которым было предусмотрено двухуровневое местное самоуправление еще и в крупных городах - городских округах с внутригородским делением.
В то же время на практике в целом ряде субъектов Российской Федерации имели место отступления от двухуровневой модели за счет создания вместо муниципальных районов так называемых городских округов. В разное время подобные процессы имели место в Свердловской, Калининградской, Тульской, Иркутской, Магаданской и Московской областях, в Пермском и Ставропольском краях и ряде других регионов.
На рассмотрение Государственной Думы дважды выносились законопроекты, направленные на узаконение замены муниципальных районов «городскими округами»[32].
В своих заключениях по указанным законопроектам, а также в ответах на неоднократно поступавшие обращения Комитет, в частности, отмечал, что системное толкование норм ст. 2, п. 5 ч. 1 ст. 11, ч. 3.1 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что в результате административно-территориальных преобразований, обязательных при объединении поселений, должны быть упразднены и (или) объединены все города и поселки, кроме одного. При этом в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов и другие земли, необходимые для рекреации и развития поселений. Вряд ли исторически сложившейся территорией данного города можно считать территорию другого города или поселка, находящегося от него на расстоянии в десятки километров. Требование Федерального закона об объединении подобных населенных пунктов также нереализуемо, поскольку новый целостный городской субъект на их месте не возникнет, так как составляющие его части отделены друг от друга значительными сельскими пространствами.
Согласно ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в состав городского округа могут входить сельские территории[33]. Однако указанную норму недопустимо рассматривать как разрешающую включать в состав городского округа территории в размерах территорий муниципальных районов. Наделять статусом городского округа целесообразно урбанизированную территорию, а не территорию, которая по своему экономическому потенциалу, по характеру занятий населения является сельской. Если принять позицию, допускающую упразднение муниципальных районов с заменой их городскими округами, мы тем самым сделаем возможной ситуацию создания городских округов, состоящих из сельских территорий. В том числе и в целях недопущения подобных "трансформаций" в нормах Федерального закона (в п. 5 ч. 1 и в абзаце втором ч. 2 ст. 11)[34] закреплена взаимосвязь между перспективами территориального развития и статусом муниципального образования.
Однако недавно был принят Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. N 62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», расширивший возможности создания городских округов на территориях нескольких населенных пунктов. Эти новеллы можно оценивать по-разному, однако Закон принят. При этом даже в данном Законе содержится такая норма: границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п. 15.1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в редакции Федерального закона N 62-ФЗ)[35]. Тем самым подчеркивается, что статусом единого городского округа должна наделяться не любая совокупность населенных пунктов, а представляющая собой единый хозяйственный организм. По сути, эти нормы ориентированы на агломерации, складывающиеся на плотно заселенных территориях страны, где населенные пункты постепенно срастаются друг с другом и между ними остаются лишь условные административные, исторические границы[36].