Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно - розыскной деятельности.pdf

Обращаясь к теории государства и права отметим, что правотворчество представляет собой сложный процесс, состоящий из следующих стадий:

- законодательная инициатива со стороны строго определенных Конституцией субъектов права;

- решение компетентного органа о необходимости издания акта;

- подготовка концепции и проекта нормативного акта;

- обсуждение проекта нормативного акта в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях законодательного органа;

- принятие нормативного акта в определенном порядке (например, путем голосования);

- опубликование нормативного акта [1, с.5].

Участие в правотворческой деятельности нельзя отожествлять с правотворчеством, но можно рассматривать как вмешательство в любую из её стадий. Так, внесение представления в законодательный (представительный) орган субъекта РФ или МСУ об устранении нарушения закона, требующего принятие на региональном или местном уровне соответствующего нормативно-правового акта можно рассматривать как вмешательство прокуратуры в стадию решения компетентным органом о необходимости издания акта. То же можно сказать о принесении протеста на незаконный правовой акт, либо обращении в суд о признании его недействительным.

Вместе с тем, подобное вмешательство реализуются путём надзорных полномочий и поглощается предметом надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, что не позволяет, в данном аспекте, говорить об участии в правотворческой деятельности в качестве функции прокуратуры [36, с.122].

В настоящая время прокуратуре удалось отстоять право законодательной инициативы в субъектах РФ, добиться в большинстве субъектов законодательного обеспечения полноценного участия прокуроров в нормотворческой деятельности.

Исследуя участие прокуратуры в правотворческой деятельности Яровиковым К.Ю. проанализированы различные позиции авторов об организационных формах участия прокуратуры в правотворческой деятельности на основании чего им предложены такие основные формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности, как [32, с.43]:

- мониторинг законодательных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- подготовка правовых заключений на проекты законов субъектов Российской Федерации, поступающих в прокуратуру, в том числе путем проведения по ним антикоррупционной экспертизы;

- изучение и внесение изменений в планы законотворческой деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации;

- участие прокуроров в подготовке проектов законов субъектов Российской Федерации, в том числе в заседаниях рабочих групп по разработке проектов законов, заседаниях комитетов и комиссий, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти;

- представление инициативных проектов законов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы, либо направление проектов в органы, обладающие таким правом;

- подготовка и внесение в органы государственной власти предложений об изменении, дополнении, отмене или необходимости принятия новых по предмету регулирования законов (без внесения инициативного проекта);

- участие в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с обсуждением проектов законов и их принятием;

- дача разъяснений законодательства депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти, а также представителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обладающих правом законодательной инициативы [29, с.122].

Предоставление специальных полномочий при реализации некоторых из перечисленных форм участие в правотворческой деятельности на региональном уровне позволяет говорить о возможности признания такого участия в качестве функции прокуратуры, хоть и ограниченной региональным уровнем. На подобную тенденцию обратили внимание Шалумов М.С. и Шалумова Н.Э в совместной работе, указывая, в частности, на то, что ст. 9 закона о прокуратуре в том числе и обязывает принимать участие в правотворческой деятельность «при необходимости» [30, с.122].

По нашему мнению, подобное позволяет выделить такую функцию прокуратуры, как участие в правотворческой деятельности субъектов РФ, что будет объективнее отражать её содержание. Вместе с тем, мы согласны, что будет полезно вынести подобное содержание на федеральный уровень, предоставив Генеральному прокурору права законодательной инициативы, поскольку, как верно отмечено, «Можно убедительно доказать депутатам Госдумы, что единственный в стране орган надзора за законностью, владеющий полной информацией о качестве тех или иных законов, степени правовой урегулированности общественных отношений, не может не иметь права постановки вопроса об изменении правовых актов перед соответствующими органами законодательной власти» [24, с.12].

Государственно-правовой механизм характеризуется тесной взаимосвязью и переплетением деятельности различных государственных органов. В этой связи важное значение имеет определение пределов деятельности каждого органа государственного механизма, поскольку точно так же, как обеспечение прав человека требует, в то же время, ограничение воли каждого человека, без установления пределов деятельности каждого органа государственного механизма невозможно было бы обеспечить нормальный порядок их деятельности [24, с.28].

Подобное наиболее актуально по отношению к органам прокуратуры в силу широты её деятельности, поскольку предмет надзора за исполнением законов охватывается практически все сферы правоотношений. Пределы прокурорского надзора, в общем виде, определяются кругом нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, перечнем поднадзорных объектов, а также объемом полномочий прокурора» [27, с.122].

В свою очередь закон содержит конкретные нормы, устанавливающие границы прокурорского надзора. Как отмечает 21. Смирнов А.Ф. часть 2 ст. 21 закона о прокуратуре является «общей нормой, регулирующей основания и пределы прокурорского вмешательства» [21, с.122].

Данной нормой установлено, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Названное положение имеет существенное значение в понимании места прокуратуры в системе государственного механизма, поскольку переопределяет порядок взаимодействия органов прокуратуры с государственными органами, чей предмет деятельности пересекается с предмет деятельности органов прокуратуры [23, с.21].

Так, при осуществлении прокурорского надзора, при наличии специальных контрольно-надзорных органов в конкретной сфере, в силу рассматриваемого положения закона, прокурор не вправе осуществлять непосредственно надзор за исполнением законов участниками правоотношений, но обязан проверить исполнение законов контрольно-надзорным органом в такой сфере, в частности, проверить исполнение законодательства о рассмотрении заявлений и обращений участников указанных правоотношений, проведение по ним проверок в установленном законом порядке и вынесение законных и обоснованных решений. Тем самым, вносится системность и упорядоченность в контрольно-надзорную деятельность государства [20, с.35].

Вместе с тем, подобное положение, на наш взгляд, не получило должного развития. Так, в случае грубого бездействия контрольно-надзорных органов, а также, ввиду ограниченности их штатной численности, органы прокуратуры вынуждены самостоятельно осуществлять надзор в сфере, подведомственной контрольно-надзорным органам. В свою очередь закон не содержит подобных исключений [16, с.24].

Абзац второго рассматриваемого положения содержит не менее важное требование к проведению проверок, в соответствии с которым проверка исполнения законов проводится только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Подобное требование защищает поднадзорные объекты от частых произвольных проверок, способных подрывать нормальный порядок их деятельности.

Закон не содержит требований относительно формы и источников информации, в связи с чем в качестве информации возможно использовать любые сведения о нарушении законов. Так, обращаясь к этому вопросу Ястребов В.Б. к важным источникам информации относит [33, с.122]:

- жалобы, заявления и иные обращения граждан и объединений;

- обращения должностных лиц органов публичной власти и руководителей хозяйствующих субъектов;

- акты органов МСУ, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций;

- сообщения СМИ;

- материалы, аккумулируемые в контрольно-надзорных органах;

- отчёты Судебного департамента при Верховном Суде РФ;

- материалы, накапливаемые в самой прокуратуре, информационно-аналитические справки и обобщения и т.п.

Другой нормой, прямо устанавливающей пределы осуществления прокурорского надзора, является ч.2 ст. 26. В указанной норме дублируется положение ч.2 ст. 21 о недопустимости подмены иных государственных органов при осуществлении надзора, а также запрещается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность организаций [2, с.1].

Указанное положение нашло отражение в приказах Генерального прокурора, в частности в пункте 8.4 указывается, что при осуществлении прокурорского надзора не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций, и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан. Не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений. Положение о недопустимости вмешательства прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность организаций нашло практическое применение в судебной практике.

Для представления целостной картины о пределах прокурорской деятельности следует обратиться к уголовно-процессуальному законодательству. В соответствии с ч.1 ст. 37 УПК РФ прокурор осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Пределы рассматриваемого направления надзора определены УПК РФ, международными договорами и иными нормами международного права, затрагивающие уголовного преследования, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, объектами надзора – органы дознания и органы предварительного следствия, а также объемом полномочий, предоставленным прокурору в указанном направлении надзора [3, с.2].

Савицкий В.М. обращает внимание на то обстоятельство, что некоторые вопросы уголовного судопроизводства регулируются подзаконными актами, внося «элемент некоторой правовой неопределенности в рассматриваемый вопрос», отмечая при этом, что подобное законодательное регулирование размывает границы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия [20, с.42].

Вместе с тем, сложно представить, чтобы УПК РФ устанавливал порядок уничтожения вещественных доказательств с раскрытием технических деталей подобного порядка, еще сложнее представить, чтобы им устанавливался перечень тяжелых заболеваний, форма медицинской справки, подтверждающей наличие заболевания и иные подобные вопросы технического характера. Нам представляется разумным действующий порядок регулирования, при которым вопросы уголовного судопроизводства закреплены в УПК РФ, а вопросы, связанные с технической проработкой реализации норм УПК РФ отнесены к компетенции Правительства РФ [3, с.27].

Таким образом, важной деталью, при уяснении пределов рассматриваемого направления прокурорского надзора, является дифференцированный подход к определению полномочий прокурора в зависимости от объекта надзора. Так, из содержания полномочий прокурора в отношении следствия следует, что надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия ограничен оценкой соответствия их деятельности процессуальным нормам, в то время как в отношении органов дознания прокурор оценивает в том числе целесообразность их деятельности, поскольку в соответствии с п.4 ч.2 ст.37 УПК РФ прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий [3, с.24]. Фактически прокурор руководит дознанием, не подменяя в тоже время начальника органа дознания. Подобный дифференцированный подход соответствует практике зарубежных стран и в целом, на наш взгляд, оправдан.

1.2. Правовой статус деятельности прокуратуры и прокурора в Российской Федерации

В настоящее время объём деятельности прокуратуры во вне уголовной сферы существенно преобладает над участием прокурора в уголовной сфере. Закон о прокуратуре устанавливает, что при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, но вместе с тем, государству до настоящего времени не удалось организовать эффективную систему контролирующих органов, вследствие чего прокуратура вынуждена «замещать» такие органы [21, с.17].