Файл: Предпринимательская деятельность как объект правового регулирования.pdf

Стоит отметить, что лицензия является средством реализации социально-экономической политики, так как именно в сфере лицензирования определяются основные направления экономики и предпринимательства.

Существует мнение, что лицензирование ограничивает предпринимательскую деятельность. В.Ф. Попондопуло рассматривает лицензирование в качестве такого средства регулирования, используемого государством, как общее ограничение предпринимательской деятельности^[41].

Однако, кажется, что лицензирование не следует считать ограничением, потому что государство не устанавливает барьер для осуществления предпринимательской деятельности, а всего лишь защищает свои интересы. Любой предприниматель, соблюдающий условия законодательства РФ в сфере лицензирования, может без преград вести свою экономическую деятельность.

Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на должностных лиц – от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на юридических лиц – от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

В некоторых областях лицензирование было отменено и введено саморегулирование. Согласно Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»^[42] (далее – ФЗ «О СРО») под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Например, в сфере строительства с 1 января 2009 года законодателем был упразднен институт лицензирования. Для осуществления деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства необходимо стать членом саморегулируемой организации. Статьей 55.3 Градостроительного кодекса РФ закреплены виды саморегулируемых организаций, имеющих право выдачи свидетельств о допуске к работам:

1) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания;

2) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации;

3) саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство^[43].

При отмене лицензирования целью было устранить излишние административные барьеры и передать контроль над деятельностью предпринимателям. Е.А. Павлодский отмечал, что важной составляющей саморегулирования является устранение избыточного государственного регулирования путем передачи отдельных функций госоргана саморегулируемой организации^[44].

В 2009 году была учреждена общероссийская негосударственная некоммерческая организация Ассоциация «Национальное объединение строителей», которая представляет собой объединение саморегулируемых организаций строительной отрасли, основанное на обязательном членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.

Однако при всех плюсах данного института существует и ряд значительных проблем. Одной из главных является отсутствие нормативной стабильности. В законодательстве не указан четкий перечень прав и обязанностей саморегулируемых организаций, отсюда предприниматели действуют по принципу «запрещено все, что не разрешено», что не отвечает принципу свободы предпринимательской деятельности и гражданского общества.

В свете выявленных недостатков данной системы Правительством было высказано предложение по отмене саморегулирования. «Министр строительства и ЖКХ России Михаил Мень заявил о том, что если систему строительного саморегулирования не удастся оптимизировать, то ее придется отменить»^[45]. Чем будет заменено саморегулирование остается неизвестным. Обсуждают также и возвращение к лицензированию. Однако предприниматели оценивают это как «шаг в прошлое».

2.2. Осуществление контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности

Институт контроля является одним из самых сложных, многогранных и дискуссионных в сфере административно-правового регулирования. Об этом можно судить и по тому, как часто принимаются нормативные правовые акты, отвечающие за функционирование данных правоотношений, а в существующие – регулярно вносятся поправки и изменения^[46]. Сейчас этот вопрос также не лишен смысла для изучения, так как разрабатывается проект Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации»^[47].

В целях системного понимания явления контроля ученым необходимо провести доктринальный анализ понятия и сущности.

Предполагается, что необходимо разграничить государственное управление на: негативное (властно-обязывающее, в котором превалируют императивные методы управления) и позитивное (предоставляющее публичные услуги и использующее диспозитивные методы)^[48].

Контроль относится к негативному управлению, так как его осуществление регулируется Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[49] (далее – ФЗ «О защите прав юридических лиц»), который в своей основе несет императивно-обязывающий характер.

Согласно мнения А.В. Брызгалина, надзор и контроль – проверка или наблюдение с целью проверки. В свою очередь понятие контроля шире понятия надзора^[50].

Различаются эти понятия также и по объектам регулирования: в рамках контроля проверяются только подведомственные объекты, а права для проведения надзора реализуются в отношении структур, не входящих в систему подчинения^[51].

По объему контроль классифицируется на: общий и специальный. Специальное регулирование закрепляется ч. 4 ст. 1 ФЗ «О защите прав юридических лиц».

Контроль – активная форма власти, вследствие него нарушения не только выявляются, но и устраняются. Контроль построен на линейной (административной) или функциональной (в рамках определенной функции власти) подчиненности.

По стадиям различают: предварительный, текущий и последующий контроль. Последующий контроль имеет решающее для государства значение. На его уровне вычисляются недостатки предварительного и текущего этапов. Например, от эффективной работы контрольных налоговых органов зависят благополучие общества, наполняемость бюджета и равные условия сосуществования субъектов экономики.

Также контроль может быть рассмотрен в нескольких аспектах:

– как систематическая и конструктивная деятельность руководителей, органов управления (одна из основных управленческих функций);

– как завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений);

– как неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала и до завершения^[52].

Таким образом, представляется, что с точки зрения науки управления контроль – одна из функций управления, которая выражается в системе наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к нарушителям.

В свою очередь, надзор – ограниченный, суженный контроль. Если предметом контроля являются законность и целесообразность деятельности подконтрольных объектов, то предмет надзора включает в себя только законность.

В Российской правовой системе существуют три типа надзора:

– судебный;

– прокурорский;

– административный.

Последний является самым широким и разнообразным.

«Административный надзор – надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм»^[53]. Во-первых, это средство правового воздействия, во-вторых, часть государственного надзора, средство обеспечения законности.

Таким образом, разграничение данных терминов на законодательном уровне является важным шагом для систематического понимания явлений и процессов контрольно-надзорной деятельности.

В уже названной Концепции проекта ФЗ «О государственном и муниципальном контроле (надзоре)» приведен перечень признаков каждого понятия.

Так, к признакам контроля относятся:

1. непрерывный процесс реализации функции;

2. охват мероприятиями всех подконтрольных субъектов (групп субъектов) за одинаковый интервал времени;

3. целевое предназначение – обеспечение законности и безопасности, достижение целевых показателей, корректировка управляющего воздействия на контролируемую сферу (отрасль);

4. планирование контрольных мероприятий в зависимости от требований законодательства;

5. применение риск-ориентированной модели как сугубо внутриведомственного инструмента реализации контрольной функции.

В то же время надзор:

1. является правоохранительной деятельностью;

2. осуществляется в отношении неопределенного круга лиц;

3. осуществляется выборочно с доведенной до всеобщего сведения частотой надзорных мероприятий;

4. осуществляется с целью обеспечения законности и безопасности;

5. планируется на основе риск-ориентированной модели.

Приведенные выше признаки абстрактны и схожи и, к сожалению, в полной мере не раскрывают сущности.

Представляется, что для определения данных терминов необходимо обратиться к теории государственного управления и административного права.

Законодательную базу государственного контроля (надзора) составляет Федеральный закон «О защите прав юридических лиц» и около 100 отраслевых федеральных законов, регулирующих отдельные виды.

Основной целью принятия в 2008 году Федерального закона «О защите прав юридических лиц» была унификация процедуры для всех видов государственного контроля. Общие нормы закрепляют:

– общий порядок организации и осуществления контроля (способы осуществления проверок, документальное оформление);

– защита прав хозяйствующих субъектов при осуществлении контроля, способы защиты этих прав, а также основания для признания проверки, не имеющей силы.

Статьи 9 и 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц» закреплена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления уведомлять о предстоящей как плановой, так и внеплановой проверках.

Полномочия контрольно-надзорных органов зависят от вида проверки (документарная или выездная). При документарной проверке основным полномочием является запрос документов, при выездной – осмотр помещений, в которых проводится экономическая деятельность.

Запрос документов урегулирован ст. 11 ФЗ: предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (ст. 12).