Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Становление и развитие местного самоуправления в России).pdf

В то же время нельзя не отметить некоторую разновекторность в вопросах формирования компетенции в последние годы. Наряду с отмеченным выше трендом по «нагружению» местного самоуправления несвойственными задачами под видом «вопросов местного значения», из компетенции муниципальных образований изымаются (были изъяты) многие вопросы, которые, наоборот, традиционно находились в компетенции последних и в гораздо большей мере могут признаваться вопросами местного значения. Речь идет, в частности, о полномочиях в сфере здравоохранения и образования, подавляющее большинство которых соответствующими федеральными законами в последние годы было отнесено к компетенции субъектов РФ 21, с.1611.

Таким образом, федеральный законодатель в течение последних лет, с одной стороны, наделял муниципальные образования под видом вопросов местного значения несвойственными местному самоуправлению и государственными по своей сути задачами, а с другой стороны - изымал традиционные задачи и полномочия местного самоуправления, передавая их на уровень субъектов РФ 14, с.69.

Конституция РФ требует, чтобы в компетенции местного самоуправления находились именно такие вопросы, которые вытекают из природы самого института, имеют непосредственную и глубинную связь с местным сообществом и обеспечением его жизнедеятельности. К сожалению, данному подходу не соответствуют не только включение в круг «вопросов местного значения» несвойственных природе института задач, указанных выше, а также исключение из компетенции местного самоуправления некоторых традиционных задач (в частности, в сферах образования, здравоохранения), но и некоторые иные аспекты формирования и реформирования компетенции местного самоуправления, в т. ч. проявившиеся отчетливо в 2014–2015 годах.

Так, в частности, в последние годы в целом не прекращалась практика наделения органов местного самоуправления — в первую очередь муниципальных районов и городских округов — государственными полномочиями 25, с.49.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Федеральное законодательство допускает и, более того, напрямую предусматривает возможность передачи (делегирования) исполнения отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления 2. Соответствующие правовые нормы содержатся в ст. 19 Закона № 131-ФЗ. В соответствии с ч. 1 названной статьи «полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления» 3.

На протяжении многих лет в ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вносятся изменения, в связи с уточнением полномочий органов местного самоуправления.

Ряд изменений внесены ФЗ N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был подписан президентом 27 мая 2014 года [4].

Согласно ему регионы получили возможность перераспределять полномочия между субъектом и муниципалитетами, при этом функции будут передаваться на местный уровень при условии обеспечения их финансирования. Самые большие изменения произошли на уровне сельских поселений. Их перечень решаемых вопросов сокращен до минимума в 13 вопросов, муниципалитеты также будут исполнять 16 обязательных полномочий 20, с.13.

В соответствии с принятыми изменениями был существенно сужен круг вопросов местного значения сельского поселения. Так, к их числу теперь не относится организация в границах поселения водоснабжения и водоотведения; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поседения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения и другие вопросы 16, с.31.

Основная идея делегирования совершенно очевидна: существует ряд государственных полномочий, которые целесообразно исполнять на максимально приближенном к населению уровне публичной власти, т. е. на уровне местного самоуправления. Только такой подход может обеспечить надлежащую и эффективную их реализацию. Конечно, эти перераспределения не могут быть совершенно произвольными.

2.2. Территориальная организация местного самоуправления

Общие принципы территориальной организации местного самоуправления в настоящее время закреплены в главе 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно части 1 статьи 10 этого Закона местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Изменение границ муниципальных образований, а также их преобразование осуществляется законом субъекта РФ 3.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ ввел новые виды муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, что создает предпосылки для повсеместного перехода к двухуровневой структуре местного самоуправления, которая ранее была представлена муниципальным районом и входящими в его состав поселениями 4.

Организация местного самоуправления в городских округах по двухуровневому принципу не является обязательной. Согласно части 7.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ решение об изменении статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением оформляется законом субъекта Российской Федерации и требует учета мнения населения соответствующего городского округа.Вышеназванные изменения получили неоднозначную оценку 26, с.497.

Главный аргумент в пользу нововведения - приближение муниципальной власти к населению, что должно сказаться на качестве работы муниципалитетов и в целом демократизации муниципального уровня управления. Аргументы против сводятся к отсутствию четкого определения критериев типологии муниципальных образований и принципов взаимодействия муниципальных образований в рамках двухуровневой системы местного самоуправления, необходимости сохранения единства городского хозяйства при функционировании этой системы. Нельзя не учитывать затраты на содержание нового депутатского корпуса и управленческого аппарата. Среди нерешенных проблем - правовое регулирование городских агломераций, охватывающих близлежащие муниципальные образования и другие соседние территории [25, с.51].

Правовое регулирование городских округов с внутригородским делением и входящих в их состав внутригородских районов имеет ряд особенностей 27, с.105. Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта Российской Федерации. Состав муниципального имущества и источники доходов местных бюджетов внутригородских районов определяются законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами городских округов с внутригородским делением и уставами внутригородских районов. Причем законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. Все это усиливает необходимость тесного взаимодействия и сотрудничества в рамках двухуровневой системы местного самоуправления, что актуализирует поиск адекватной модели взаимоотношений между соответствующими органами местного самоуправления 27, с.107.

Из части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации следует, что императивным для местного самоуправления является уровень городских и сельских поселений. Однако, федеральный законодатель имеет определенную свободу усмотрения в определении иных, нежели городские и сельские поселения, территорий для осуществлении местного самоуправления. Учреждаемые им публично-территориальные образования будут носить искусственный и вторичный по отношению к поселениям характер, что, однако, не является основанием, чтобы считать их неконституционными 26, с.498.

Из этого следует, что по аналогии с муниципальными районами в городских округах с исторически сложившимся делением на самодостаточные и пространственно обособленные внутригородские территории местное самоуправление может осуществляться на субпоселенческом уровне. В границах такого внутригородского района должно решаться относительно небольшое количество задач, с одной стороны, органично связанных с особенностями соответствующей территории и обусловленных специфическими потребностями проживающих на ней людей, а с другой стороны, не нарушающих единства городского хозяйства городского округа 14, с.72.

Следует отметить, что именно по такому пути пошел федеральный законодатель, закрепив за внутригородскими районами перечень из 13 вопросов местного значения (ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ) и установив приоритет сохранения единства городского хозяйства при определении источников доходов местных бюджетов внутригородских районов (ч. 2 ст. 16.2). Учитывая изложенное, можно сделать, как представляется, обоснованный вывод о том, что сама по себе правовая конструкция городского округа с внутригородским делением не противоречит ни Конституции, ни правовым позициям Конституционного Суда и при определенных условиях может быть эффективно использована для организации местного самоуправления в средних и крупных городах России 14, с.74.

Между тем действующее законодательство о местном самоуправлении не решает проблему о порядке взаимодействия между двумя типами муниципальных образований в рамках двухуровневой системы местного самоуправления.

2.3. Модели организации местного самоуправления в России

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения 3.

Проблемы на местном уровне возникли в традиционном для России месте – органы местного самоуправления быстро бюрократизировались, возникла угроза клановости и коррупции. Поэтому задачей федеральных органов на местах стал поиск отечественных конфигураций, моделей, позволяющих создавать условия для оптимального развития региона 32, с.256. Вступившие в действие поправки к Федеральному закону № 131-ФЗ, предусмотренные Федеральными законами № 131-ФЗ и № 8-ФЗ, законодательно закрепили вариативность моделей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, выбор которых определяется соответствующими законами субъектов Федерации и закрепляется уставами муниципальных образований 31, с.57.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 4 на территории субъекта Российской Федерации возможна реализация одной или нескольких основных моделей системы организации местного самоуправления:

• модель I – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (в этом случае председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);
• модель II – глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);
• модель III – глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса) 22, с.153.

Принятие в начале 2015 года Федерального закона № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнило количество моделей системы организации местного самоуправления. Помимо трех моделей стали возможны к применению еще две:

• модель IV – глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет местную администрацию;
• модель V – глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию 4.