Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Становление и развитие местного самоуправления в России).pdf

1.2. Становление и развитие местного самоуправления в России

Предпосылки для возникновения и развития местного самоуправления в современном его понимании складывались на рубеже XVIII–XIX веков. Этому обстоятельству способствовали события, произошедшие во Франции, когда появилась республиканская форма государства 35.

Развитие местного самоуправления в России происходило, с одной стороны, в русле общеевропейских тенденций, а с другой – под мощным влиянием таких факторов, как климат, большие расстояния и особенности государственной системы управления. В целом можно констатировать, что экономика России формировала небольшой прибавочный продукт, который в условиях больших пространств и климата требовал особой организации общественных отношений и системы государственного управления. События, произошедшие в мире и самой Российской империи в конце XIX – начале XX столетий, привели к кризису традиционной государственности и формированию советской хозяйственной системы 29, с.53.

Огосударствление практически всей экономической деятельности в советское время привело к уничтожению зачатков местного самоуправления. Трансформация российской экономики в советское время, связанная с резким сокращением сельского населения и бурным развитием городов, прежде всего крупных, также привела к разрушению общинных отношений не только в городах, но и в сельской местности. Вместо общины, основанной на мелком частном землевладении и натуральном хозяйстве, в деревне возникают колхозы, по сути, хозрасчетные хозяйственные организации. Проблемами здесь являются сложная система организации управления и внешняя система принуждения. Если говорить о развитии городского управления в советское время, то оно фактически формировалось государством, поскольку никаких экономических предпосылок для развития муниципального управления в Советском Союзе не существовало 29, с.55.

Говорить о предпосылках развития местного самоуправления в России можно применительно к рубежу 80-90-х годов XX столетия. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении» сыграли важнейшую роль в становлении местного самоуправления в нашей стране в постсоветский период. Они разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления. Однако начало становления правовых основ современного института местного самоуправления приходится на 1993 год 28, с.117.

В 1993 г. в стране была принята новая Конституция, которая определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления – муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности [2].

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Основные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления 35.

С 1 сентября 1995 г. вступил в действие Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон гарантировал право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления, способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения, возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, т.е. наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться 12, с.53.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был стать законом о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливал порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставлял населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В Законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления 34.

Эксперты отмечают, что к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста публичной власти. Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, которые противоречили друг другу 28, с.118.

В среде политиков «первой волны» демократизации в 1990-е гг. часто возникало представление о полной автономии органов местного самоуправления от государства. Лишь в 2000-е гг. пришло понимание необходимости гармонизации местного самоуправления и государственного управления на местах. В связи с этим назрела необходимость модернизации местного самоуправления. В частности, именно данным обстоятельством была вызвана необходимость принятия нового федерального закона о местном самоуправлении в 2003 г. 28, с.119.

Новый этап реформирования местного самоуправления в России начался в 2003 г. с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон еще более расширил дефиницию местного самоуправления: «местное самоуправление РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций» [3].

К нововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности. Однако заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом № 131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий 22, с.149.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономность местного самоуправления от органов государственной власти, что должно было привести к децентрализации власти. Однако это вошло в противоречие с проводимыми в стране процессами централизации власти, связанными с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. По существу, администрации местного самоуправления стали территориальными администрациями субъекта Федерации 29, с.55.

Эволюция налогового и бюджетного законодательства ограничила финансово-экономическую самостоятельность муниципалитетов, они оказались зависимы от системы государственных межбюджетных трансфертов и существующей системы налогового перераспределения. Размытость и неконкретность многих правовых норм, отсутствие четких принципов разграничения полномочий, изобилие нормативных правовых актов, ответственность за реализацию которых возлагается на нижестоящие бюджеты без передачи им соответствующих полномочий, стали препятствием в решении острейших социальных проблем 30, с.36.

Таким образом, местное самоуправление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. Местное самоуправление признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демократического института, который не может быть ликвидирован.

Начало становления правовых основ современного института местного самоуправления в России приходится на 1993 год, когда была принята новая Конституция, которая определила основы местного самоуправления. В ходе дальнейшего закрепления местного самоуправления назрела необходимость в его модернизации, что завершилось принятием нового федерального закона о местном самоуправлении в 2003 г., олицетворяющего собой современное состояние местного самоуправления в России, которое мы рассмотрим в следующей главе.

2. Современные тенденции развития местного самоуправления в России

2.1. Особенности полномочий местного самоуправления в России на современном этапе

Как известно, статья 130 Конституции РФ устанавливает, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». В соответствии со статьей 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения», и далее — «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» 2.

Таким образом, в Конституции РФ в самом общем виде сформулированы общие подходы к формированию компетенции местного самоуправления: ее разделение на вопросы местного значения, представляющие собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (т. н. собственная компетенция), и передаваемые местному самоуправлению для исполнения государственные полномочия (т. н. делегированная компетенция) 15, с.113.

В основе собственной компетенции местного самоуправления лежат вопросы непосредственного жизнеобеспечения, т. е. обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципалитета 14, с.61. Иначе говоря, речь идет о делах, которые непосредственно связаны с проживанием людей на конкретной территории. Осознавая некоторую обтекаемость и неконкретность подобного подхода к фиксации круга вопросов местного значения, российский законодатель при принятии Закона № 131-ФЗ в 2003 году предпочел не ограничиваться этим, т. н. критериальным подходом и сформулировал (первоначально - в статьях 14–16) перечни вопросов местного значения применительно к различным типам муниципальных образований 3. По мнению большинства специалистов, на первоначальной стадии эти перечни в значительной мере соответствовали базовому определению понятия «вопросы местного значения». Однако в последующем, регулярно дополняя перечни преимущественно делами (вопросами, полномочиями), не имеющими непосредственного отношения к обеспечению жизнедеятельности населения конкретной территории, законодатель создал ситуацию, когда «местное самоуправление еще в большей степени, чем раньше, оказалось загружено публичными делами, принадлежность которых к вопросам жизнеобеспечения населения весьма сомнительна» 17, с.82.

Это касается целого ряда т. н. вопросов местного значения, в частности таких, как: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований; осуществление мер по противодействию коррупции и ряда других. Очевидную несостоятельность отнесения подобных вопросов к компетенции местного самоуправления отмечает подавляющее большинство специалистов в данной сфере 30, с.37.