Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Становление и развитие местного самоуправления в России).pdf

Кроме того, можно согласиться с мнением Ю.А. Пронина, который полагает, что необходимо вопросы, решаемые органами местного самоуправления, разделить на 4 группы (сейчас их 2 группы):

1) собственно вопросы местного значения, решаемые самостоятельно под свою ответственность за счет средств местных бюджетов;

2) вопросы государственного значения, решаемые органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за счет государственных средств;

3) государственные полномочия, принимаемые органами местного самоуправления при условии их согласия;

4) добровольные полномочия, принимаемые на себя органами местного самоуправления при наличии средств для их исполнения 30, с.39.

Не решены вопросы собственности. Управление в любой сфере государственной деятельности требует четкого определения собственности. Эта точка зрения признается многими исследователями как основная концепция трансформации органов местного самоуправления. Сложности вызывает факт проведения различий между компетенциями местных и государственных органов власти в сфере управления этой собственностью 13, с.393.

Реорганизация собственности органов местного самоуправления может быть формально разделена на два этапа: разделение муниципальной и государственной собственности и распределение собственности между различными субъектами местного самоуправления: регионами, районами, городами и общинами. Второй этап гораздо сложнее, т.к. эффективная передача собственности в юрисдикцию местных органов власти требует последовательной стратегии осуществления. Четкое решение вопроса о собственности дает местным органам возможность эффективнее реагировать на разнообразные интересы местных общин, что подтверждает обоснованность существования органов местного самоуправления.

Не в полной мере обеспечена дифференциация муниципальных образований в зависимости от их специфики при решении ряда принципиальных вопросов, в частности, наделения городских округов статусом городских округов с внутригородским делением 26, с.949.

Рассмотрев вопросы создания городских округов с внутригородским делением, следует отметить, что в ближайшее время вряд ли можно ожидать резкого увеличения их количества. Причин для этого несколько, но основными из них являются: во-первых, недостаточная законодательная урегулированность особенностей осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением, прежде всего в части разграничения между общегородским уровнем и внутригородскими районами полномочий, финансов и имущества; во-вторых, крайне сложная процедура трансформации одноуровневой системы органов власти и управления «классическим» городским округом в двухуровневую систему 14, с.75.

При реализации этой процедуры в Федеральном законе также отсутствует детальная регламентация порядка учета мнения населения муниципального образования. Как представляется, преобразование городского округа в городской округ с внутригородским делением, основанное на каких-то иных процедурах учета мнения населения, кроме непосредственного волеизъявлении граждан, вступает в противоречие с конституционными требованиями к процессу изменения территориальных пределов местного самоуправления, сформулированными в своей правовой позиции Конституционным Судом 7. Как и в других случаях изменения территориальных пределов осуществления местного самоуправления, порядок учета мнения граждан должен быть определен императивной нормой Федерального закона № 131-ФЗ.

Наряду с этим требуется более детальная разработка проекта "городских агломераций" в части определения правового статуса муниципальных образований "низового" уровня и ее законодательной регламентации на уровне субъектов РФ. Необходимо четкое законодательное закрепление правовых принципов взаимоотношений органов местного самоуправления в рамках двухуровневой системы местного самоуправления 26, с.950.

Назрела необходимость в корректировке законодательства о местном самоуправлении в целях реального обеспечения его автономии в решении вопросов местного значения и устранения противоречий Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с другими федеральными законами.

Для этого необходимо, на наш взгляд, разработать целостную системную концепцию развития местного самоуправления. В этих целях провести экспертизу федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», концептуально изменить схему разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти, подкрепив полномочия финансовой базой 30, с.39.

Таким образом, дальнейшее совершенствование организации публичной власти на местах не должно ограничиваться существующими моделями местного самоуправления. В этой связи требуется пересмотр основной стратегической линии развития местного самоуправления, которая должна выражаться в построении и функционировании устойчивой и безопасной модели взаимодействия власти, экономики и общества, что осуществимо только в условиях консолидации всех уровней власти в целях повышения результативности общенациональной стратегии, приоритетных проектов и программ социально-экономического и инновационного развития, направленных на укрепление конституционных основ российского государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. Это важнейший элемент государственного управления, который является самым близким к населению уровнем государственного устройства.

Начало становления правовых основ современного института местного самоуправления в России приходится на 1993 год, когда была принята новая Конституция, которая определила основы местного самоуправления. В ходе дальнейшего закрепления местного самоуправления назрела необходимость в его модернизации, что завершилось принятием нового федерального закона о местном самоуправлении в 2003 г., олицетворяющего собой современное состояние местного самоуправления в России. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в Российской Федерации - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Среди наиболее очевидных трендов, определявших состояние местного самоуправления в России, следует выделить значительные изменения в вопросах компетенции местного самоуправления, делегирования полномочий, формирование двухуровневой структуры местного самоуправления, а также принципов избрания глав муниципальных образований, мы рассмотрели 5 таких моделей. Наиболее часто встречающимися моделями в практике системы организации местного самоуправления в России являются модель, при которой глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя, и модель, в соответствии с которой глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию.

В целом накоплен огромный положительный опыт: появление выборности представительных органов, целевого метода бюджетирования, управления собственностью, территориального общественного самоуправления, общественных слушаний, программное планирование и т.д. Положительно можно оценить такие изменения в организации местного самоуправления, как расширение полномочий регионов в области местного самоуправления, передача части полномочий органов местного самоуправления на уровень субъекта Российской Федерации, что позволило снизить нагрузку на муниципальные образования; ограничение избыточных контрольных мероприятий в отношении органов местного самоуправления; возможность передачи на уровень нижестоящих бюджетов отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов; расширение возможности субъектов Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления.

Однако имеются и проблемы - такие как: по-прежнему чрезмерная нагруженность местного самоуправления несвойственными ему задачами как под видом вопросов местного значения, так и путем делегирования государственных задач; всё большее запутывание (вместо разграничения) компетенции между различными уровнями публичной власти; крайняя нестабильность и противоречивость законодательства в данной сфере, препятствующие эффективному решению публичных задач (в первую очередь в сфере местного самоуправления).

Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей власти при условии, что решение этих вопросов посильно для местного бюджета. Вместе с тем муниципальные образования стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне. При этом местное самоуправление не обладает для решения этих государственных вопросов средствами и не имеет юридического права самостоятельно принимать решения.

Тесно с перечисленными связана и проблема достаточности ресурсного (в первую очередь финансового, но также и имущественного, кадрового, организационного) обеспечения местного самоуправления.

В целом, необходимо, на наш взгляд, разработать целостную системную концепцию развития местного самоуправления. Для этого необходимо концептуально изменить схему разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти, подкрепив полномочия финансовой базой, а также доработать двухуровневую структуру местного самоуправления.

Данные изменения позитивно скажутся на состоянии местного самоуправления в России.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
3. Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 14.10.2014 г.) // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
4. Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
5. Федеральный закон от 29.12.2014 N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
7. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.05.2007 № 406-О-П. // СПС КонсультантПлюс, 2016. URL: http://www.consultant.ru/. (Дата обращения: 26.10.2016).
8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 23.12.2013. URL: http://www.kremlin.ru/news/19825. (Дата обращения: 26.10.2016).
9. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. — М.: Кнорус, 2013. — 280 с.
10. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник / И. А. Василенко. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2013. — 495 с.
11. Васильев А.А. Система муниципального управления. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: КноРУС, 2013. — 734 с.
12. Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 201. — 680 с. 
13. Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / Ю. В. Гимазова; под общ. ред. Н. А. Омельченко. — М.: Издательствово Юрайт, 2014. — 453 с.
14. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е. С. Шугриной. 2-е изд. перераб. И доп., М: «Проспект», 2015. - 240 с.
15. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Велби, 2012. – 672 с.
16. Мониторинг социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях России (результаты опроса руководителей муниципальных образований, апрель-май 2016 г.). Аналитическая записка. – М.: Исполнительная дирекция АСДГ, 2016. - 65 с.
17. Чеботарев Г. Н., Панфилов А. Н. Компетенция местного самоуправления. Тюмень: Из-дво Тюменского госуниверситета, 2012. – 192 с.
18. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. – М.: Юрист, 2014. – 386 с.
19. Шегаев И. С. Трактовка категории «местное самоуправление» сквозь призму основных теорий его происхождения // Молодой ученый. — 2013. - №8. - С. 345-347.
20. Бабун Р. В. Вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления: новые реалии // Местное право. - 2015. - № 2. - С. 13–14.
21. Бялкина Т. М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - №8. - С.1609-1614.
22. Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности / В. И. Васильев // Журнал российского права. – 2015. – № 9 (225). – С. 149–161.
23. Карасев А.Т., Елькина А.В. Система местного самоуправления в РФ: понятие, структура // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. - №5. – С.19-21.
24. Кизиль Е. В. Особенности финансового обеспечения муниципальной территории // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 10. – С. 37–42.
25. Кокотов А. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: Коллективная монография / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Издательство Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, 2015. - С. 46 - 55.
26. Конышева Е. Г. Двухуровневая модель местного самоуправления: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. – 2015. – № 9. – С. 946–951.
27. Коротина Н. Ю. Особенности формирования бюджетов внутригородских районов в условиях реформы местного самоуправления // Социум и власть. - 2015. - №5 (55). - С.105-110.
28. Полтавская Т.Н., Слинько А.А. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. – 2015. - №1. – С. 116-120.
29. Постриганов Е. А. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы // Территория новых возможностей. - 2014. - №4. - С.52-60.
30. Пронин А.Ю. Полномочия органов местного самоуправления: состояние и перспективы развития // Мир современной науки. - 2015. - №2 (30). - С.36-39.
31. Шугрина Е. Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: Коллективная монография / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Издательство Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, 2015. - С. 56 - 63.
32. Шустов В.Г. Основные модели местного самоуправления // Вестн. Адыг. гос. ун-та. Сер.: Регионоведение: философия, история, социол., юриспруденция, политология, культурология. - Майкоп, 2011. - Вып. 2. - С. 256-264.
33. Богачев У.А. Муниципальное управление в системе публичного управления в России. URL: http://www.souzpolitolog.ru/ru/collection_of_9_bogachev.php. (Дата обращения: 26.10.2016).
34. Курчатова К.М. Правовая основа деятельности органов местного самоуправления. URL: http://www.samoupravlenie.ru/43-01.php. (Дата обращения: 26.10.2016).
35. Матвеев В.Ю. Европейский опыт в конституционной системе местного самоуправления России // Интернет-журнал «Общество, государство, право». Выпуск 3 – 2014. URL: http://gosuprav.ru/PDF/14OGP314.pdf. (Дата обращения: 26.10.2016).