Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Основные формы развития демократии на муниципальном уровне).pdf
Добавлен: 18.05.2023
Просмотров: 280
Скачиваний: 3
1.2. Нормативные правовые акты, регламентирующие местное самоуправление: анализ и содержание
Нормативно-правовая база местного самоуправления включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ и нормативно-правовые акты муниципальных образований, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, среди которых особое место занимает Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная в 1998 году. [2]
Местное самоуправление обладает мощнейшим демократическим потенциалом. Как указано в Европейской хартии местного самоуправления именно местный уровень власти наиболее непосредственно позволяет обеспечить участие граждан в управлении государством. [20]
Особое место среди федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления, занимает федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[3]". В статье 4 (часть 2) закона содержится указание, что изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных данным Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него. Никакие другие федеральные законы, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления, не должны противоречить данному Закону и должны быть приведены в соответствие с ним. Тем самым Закону отведено центральное, системообразующее место среди правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления. [22,c.80]
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по сравнению с федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 № 154-ФЗ (далее ФЗ № 154) из рамочного превратился в закон прямого действия, не только установив различные виды муниципальных образований в зависимости от территориальной основы, но и закрепив за ними различный объем полномочий по решению вопросов местного значения (но и он оставляет за субъектами РФ право на принятие своих регулирующих законов). В федеральном законе № 131 в отличие от федерального закона № 154 перечень правомочий субъектов Федерации сокращен. [3]
В новом законе расширено и уточнено понятие местного самоуправления. Коренной модернизации и унификации подверглась территориальная организация местного самоуправления. Введена двухуровневая система муниципальных образований, закреплены их виды. Для каждого муниципального образования определен перечень вопросов местного значения. Сокращена компетенция местного самоуправления в социальной сфере, некоторые функции, которые раньше находились в ведении муниципального образования, переданы субъектам РФ. [24,c.35]
Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 года, Европейская хартия местного самоуправления и федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] подробно регламентируют вопросы местного самоуправления в России. Конституция РФ по вопросам регулирования местного самоуправления содержит как реально действующие нормы, так и нормы-декларации, т.е. такие нормы, которые в силу разных причин в настоящее время не применяются, например, норма ч. 1 ст. 132 Конституции, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. [26,c.257]
Свою модель местного самоуправления Россия строит, основываясь и на мировой практике и на собственном опыте. Местное самоуправление России прошло долгий извилистый путь становления, поэтому можно выделить его специфику.[27,c.59]
Представляется очевидным, что, поскольку система местной власти является самостоятельной (на основании ст. 12 Конституции) и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, положения ст. 10 Конституции РФ (принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную) «автоматически» не могут быть перенесены на уровень местного самоуправления. Вместе с тем, очевидно, что федеральный законодатель четко разграничивает при определении статуса органов местного самоуправления их проектную (планирование, в т.ч. путем правотворчества) и программную (реализация решений) функции. [28,c.40]
Таким образом, само наличие на муниципальном уровне существующих отдельно друг от друга представительного и исполнительного органов местного самоуправления указывает на то, что их функции разделены [20].
Особенностью российского местного самоуправления является возможность совпадения в одном лице объекта и субъекта управления (хотя на практике в полной мере данный принцип реализуется лишь в небольших сельских поселениях). И это означает, что в такого рода случаях не является необходимым ни создание специальных органов муниципального управления, ни разграничение функций между ними: все наиболее важные вопросы местного значения решаются напрямую населением, которое для принятия оперативных решений создает исполнительный орган и назначает его главу.
Таким образом, действующий ФЗ № 131 потребовал безусловного разделения представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Глава муниципального образования был сохранен как особое должностное лицо в системе местного самоуправления, но при этом, если не брать в расчет небольшие сельские поселения, он обязан находиться в составе одного из данных органов.[30,c.250]
В настоящее время наибольшей популярностью в муниципальных образованиях пользуется система органов местного самоуправления, при которой представительный орган муниципального образования и глава муниципального образования избираются населением, и глава муниципального образования входит в исполнительный орган местного самоуправления. [20]
Дальнейшая реализация норм ФЗ № 131, с точки зрения разграничения функций представительной и исполнительной власти, требует корректировки сложившихся систем местного самоуправления: прежде всего это справедливо в отношении уточнения статуса главы муниципального образования - может находиться в составе (во главе) лишь одного из органов местного самоуправления. Совмещение функций новый Закон запрещает. Но разрешает ли он совмещение должностей? На этот вопрос нет четкого ответа. Буквально по тексту закона № 131-ФЗ глава муниципального образования «исполняет полномочия» председателя представительного органа муниципального образования или главы местной администрации. Возникает вопрос, идентичны ли эти понятия «исполнение полномочий» и «замещение должностей». Муниципальная практика складывается таким образом, что должности совмещаются. То есть глава муниципального образования является одновременно или председателем представительного органа муниципального образования, или главой местной администрации. Но это не вполне корректно: глава муниципального образования - особая должность. С другой стороны, представить себе представительный орган муниципального образования без председателя или местную администрацию без руководителя также не вполне логично. [32,c.15]
В России в настоящее время отмечается тенденция расширения количества видов и в какой-то степени уровней муниципальных образований, первоначально жестко унифицированных и сведенных к пяти основным видам ФЗ № 131 (сельское, городское поселения, муниципальный район, городской округ, муниципальное образование). Подтверждение данной тенденции - появление ФЗ от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [6] и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее закон № 136-ФЗ) , который ввел новое понятие (и вид муниципального образования) - «городской округ с внутригородским делением», а также «новый» (существовавший в 90-е годы XX века, но ликвидированный в ходе муниципальной реформы начала 2000-х гг.) тип муниципального образования - внутригородской район как самостоятельное муниципальное образование.[4]
Сегодня муниципальное устройство в России претерпевает серьезные изменения, в том числе концептуального характера. В СМИ и в научном сообществе особенно широко обсуждаются метаморфозы организации местного самоуправления в крупных городах, введение нового вида муниципальных образований - внутригородских районов. [11,c.199]
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 79 закона № 136-ФЗ в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. При этом законами субъектов РФ - городов федерального значения осуществляется: установление и изменение границ муниципальных образований; определение вопросов местного значения (а также полномочий по их решению) и источников доходов бюджетов; состав муниципального имущества. [20]
Таким образом, федеральный закон № 131 предоставил законодателю городов федерального значения значительную свободу усмотрения при выстраивании модели местного самоуправления. Обоснован такой подход к правовому регулированию был необходимостью сохранения единства городского хозяйства, что не предполагало передачи существенных полномочий формально независимым от центральной городской власти внутригородским муниципальным образованиям. Другими словами, законодательство должно обеспечивать единство городской политики на всей территории города независимо от округа или района . [11,c.199]
Но применительно к более крупным поселениям - городским округам (в т.ч. с внутригородским делением) и муниципальным образованиям «вторичного» типа - муниципальным районам такое разграничение представляется не только возможным, но и даже обязательным - именно тогда, когда функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов совпадают с функциями и задачами органов государственного управления. В таких ситуациях эффективным публичное управление может быть лишь при условии создания на местном уровне четкой структурированной системы органов, ясном определении их задач и закреплении механизмов их взаимодействия с органами государственной власти. [23,c.16]
За время действия ФЗ № 131 он многократно подвергался уточнениям и дополнениям. Однако нынешние изменения в значительной мере носят концептуальный смысл. Принципиальный характер, как было отмечено, имеет учреждение двух новых типов муниципальных образований - городских округов с районным делением и внутригородских районных муниципалитетов. Цель нововведения - приблизить муниципальную власть в крупных городах к населению. Замысел обоснован - в большинстве крупных городов самоорганизация граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения отсутствует. Ее заменяет самоуправление муниципальных чиновников, далеко не всегда внимательно относящихся к нуждам населения. Из-за больших размеров территории городов, многочисленности их жителей муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует. Связь горожан с муниципальными должностными лицами (в том числе выборными), а также местными депутатами чрезвычайно слаба. Создание районных муниципалитетов может сблизить местную власть с гражданами и расширить их участие в управлении делами города. [15,c.75]
В окончательной редакции ФЗ № 136 региональным органам предлагается определить в законах субъектов Федерации выборы глав путем прямых, всеобщих, равных выборов либо путем выбора их представительными органами. [6]
Законы субъектов РФ, принятые на основе данных федеральных законов, отдают предпочтение той модели формирования органов местного самоуправления, которая отменяет прямые выборы глав муниципальных образований и тем самым сокращает их ответственность перед населением. В то же время расширены возможности руководителей субъектов РФ влиять на подбор кандидатов на должности глав муниципальных образований.
Выводы:
Местное самоуправление возникло во времена Древней Руси и осуществлялось через вече.
Современная модель местного самоуправления России определяется синтезом демократических правовых принципов, отраженных в законодательстве.
Наибольшей популярностью в муниципальных образованиях пользуется модель местного самоуправления, при которой представительный орган и глава муниципального образования избираются населением, и глава муниципального образования входит в исполнительный орган местного самоуправления.
Отмечается тенденция расширения количества видов муниципальных образований, первоначально жестко унифицированных и сведенных к пяти основным видам законом. Так, введено понятие «городской округ с внутригородским делением», «внутригородской район» как самостоятельное муниципальное образование.
Глава 2.ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
2.1.Основные формы развития демократии на муниципальном уровне
Согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3); высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (часть 3 статьи 3). [1] Статья 130 Конституции РФ прямо устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. [11,c.191]