Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Основные формы развития демократии на муниципальном уровне).pdf

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, важностью местного самоуправления в экономической и правовой жизни России. Местное самоуправление - самая древняя форма организации общественной жизни, которая была интересна для изучения с момента своего возникновения.

Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство), местное самоуправление играло определяющую роль в формировании и укреплении российской государственности.

В современных условиях, несомненно, значимым является совершенствование местного самоуправления, поскольку это основа гражданского общества. Гражданское общество предполагает независящую от государства сферу общественных отношений, добровольные общественные объединения, сообщество свободных индивидов и правовое демократическое государство. Чтобы достичь этого, необходимо не только соблюдать закон, но и быть активной личностью. Объединения активных граждан, которые возникают на местном уровне, становятся основой для успешного функционирования системы местного самоуправления.

Местное самоуправление можно определить, как совокупность организационных форм в рамках муниципального образования, посредством которых обеспечивается решение населением вопросов местного значения.

Целью работы является исследование современного состояния и основных тенденций развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

• провести теоретико - методологический анализ местного самоуправления;
• изучить нормативные правовые акты, регламентирующие местное самоуправление;
• проанализировать проблемы и перспективы развития местного самоуправления в России.

Объектом проведенного исследования являются общественные отношения, возникающие в области генезиса местного самоуправления.

Предметом исследования является процесс становления местного самоуправления.

Методологическую основу работы составили: анализ, синтез, историко-правовой метод. Использован системный подход и формально- юридический анализ.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых в области местного самоуправления: Постового Н.В., Емельянова Н.А., Анимица Е.Г. и Тертышного А.Т., Коржихиной Т.П. и других.

---

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Понятие, сущность и правовые основы местного самоуправления

1.1 Теоретико - методологический анализ местного самоуправления

В 1993 году начался новый этап развития местного самоуправления. Была принята Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ [1]), в которой восьмая глава освещает вопросы местного самоуправления. Конституция РФ является основополагающим источником российского права.

П.А. Астафичев [17,c.61] указывает, что «по существу весь нормативный массив конституции государства, так или иначе, предопределяет правовое регулирование местного самоуправления и муниципальную самоорганизацию населения посредством определения базовых принципов конституционной демократии, основанной на равенстве, свободе, разделении полномочий и ответственности власти перед обществом». [23,c.16]

Часть 2 статьи 3 Конституции РФ [1] устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Тем самым, органы местного самоуправления относят к институтам власти. В части 3 статьи 3 Конституции РФ содержится положение о том, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». [1] В совокупности эти нормы определяют, что местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно через референдум и муниципальные выборы, а также через формируемые органы местного самоуправления. [18,c.63]

Анализ Конституции [1] позволяет выделить следующие наиболее важные положения, прямо и непосредственно относящиеся именно к местному самоуправлению:

• статья 12, устанавливающая, что в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; [20]
• пункт «н» ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; [1]
• статья 130 - местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; [20]
• статья 131 - местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий; [19,c.51]
• статья 132 - органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Также они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. [20]
• статья 133 - местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления. Таким образом, Основной закон достаточно подробно регулирует вопросы организации местного самоуправления в России. [21,c.25]

---

В научной литературе неоднократно высказывались мнения о том, что с сугубо теоретической точки зрения в основном законе страны можно было и не определять общий статус местного самоуправления - достаточно было признать, что государство гарантирует местное самоуправление. Нельзя не отметить, что в других странах обычно конституции федеративных государств не уделяют такого большого внимания местному самоуправлению, как это сделано в российской Конституции. Например, в США и Канаде муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются.

По сути, местное самоуправление на этапе перехода Российской Федерации к рыночным отношениям насаждалось сверху, в противовес развитым западноевропейским демократиям, в которых оно формировалось снизу, являясь итогом длительного поступательного развития территорий. В таких условиях, разумеется, «слабое» местное самоуправление нуждалось в достаточно подробном закреплении на самом высоком - конституционном - уровне. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. 12, 130 – 132 Конституции РФ общей модели местного самоуправления. [22,c.75]

В то же время, безусловно, само по себе разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации по вопросам регулирования местного самоуправления, произведенное в российской Конституции, заслуживает поддержки. Однако в связи с тем, как оно было проведено, на практике возникли споры относительно действительного содержания пункта «н» ч. 1 ст. 72 Основного закона. [1]

Данный пункт говорит об отнесении к совместному ведению не только установления общих принципов местного самоуправления, но и организации системы органов государственной власти. Это дает возможность толковать конституционно-правовое регулирование данной сферы как минимум тремя различными способами:

1. в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление местного самоуправления, т.е. закрепление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института; [20]
2. в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление системы органов местного самоуправления, т.е. устанавливаются общие подходы к формированию органов местного самоуправления; [20]
3. в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление общих принципов организации местного самоуправления, т.е. закрепляются общие подходы к правовому регулированию становления местного самоуправления. [23,c.16]

---

Федеральный законодатель пошел в данном случае по третьему пути:

• приняв 2003 году закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ № 131) [3], он тем самым дал свою точку зрения, которую изложил в названии Закона, а именно: Российская Федерация должна устанавливать общие принципы организации
• местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако, несмотря на то, что детальное регулирование организации и деятельности местного самоуправления в РФ осуществляется в настоящее время, как уже отмечалось выше, ФЗ № 131 [3], конституционные нормы имеют важнейшее значение для повседневного функционирования местного самоуправления. Важно помнить, что Конституция РФ не только «выступает в качестве основы всей системы российского права, предопределяет содержание всех ее отраслей, в том числе муниципального права», но и при необходимости может применяться напрямую, например, в случае противоречия ей норм федерального законодательства.

В этой связи при рассмотрении вопроса о Конституции РФ как об источнике правового регулирования системы местного самоуправления неизбежно встает вопрос о соответствии конституционным нормам отраслевого законодательства.

Ситуация здесь отнюдь не всегда является безупречной. В первую очередь под сомнением оказывается соблюдение тех норм Конституции, которые непосредственно закладывают правовые основы организации и функционирования местного самоуправления в РФ, содержатся в главе 8 Конституции РФ.

Рассмотрим некоторые вопросы, возникающие при обращении к главе 8 Конституции РФ. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления . [13,c.64[

Между тем, действующий ФЗ № 131 [3] допускает в некоторых случаях отсутствие органов местного самоуправления, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Такая ситуация возникает при формировании в муниципальном районе представительного органа путем делегирования в него представителей входящих в этот район поселений.. [11,c.51]

Продолжая анализ положений главы 8 Основного закона на предмет их соблюдения в действующем законодательстве, можно обратить внимание и на ч. 1 ст. 132 Конституции [1]. Согласно данной части органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Вопросы здесь вызывают конституционные положения об осуществлении органами местного самоуправления охраны общественного порядка.[12,c.70]

---

Дело в том, что единственные нормы федерального законодательства в этой сфере в настоящее время содержатся в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 ФЗ № 131[3], которые устанавливают, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа, соответственно. [14,c.275]

Однако такой закон, несмотря на то, что с момента принятия закона ФЗ № 131 прошло уже больше десяти лет, так и не принят. А учитывая, что муниципальной милиции не существовало и до принятия действующего Закона о местном самоуправлении (за исключением некоторых подразделений в отдельных муниципальных образованиях), можно констатировать, что рассматриваемое положение ч. 1 ст. 132 Конституции никогда в России в полной мере не соблюдалось. [1]

В связи с этим представляется настоятельно необходимыми скорейшая разработка и принятие федерального законодательного акта о муниципальной милиции, тем более что о необходимости создания данной структуры говорят в настоящее время многие специалисты. [20]

Надо сказать, что в некоторых случаях законодатель, формально не нарушая конституционные нормы, вместе с тем ищет различные способы, чтобы их «обойти». И касается это уже не только положений главы 8, специально посвященной местному самоуправлению, но и фундаментальных положений ст. 12 Конституции РФ, представляющих собой основы конституционного строя. Так, ряд критических замечаний в специальной литературе вызвало появление в ФЗ № 131 муниципального органа - избирательной комиссии муниципального образования. Критику в данном случае вызвал сам статус избирательной комиссии - муниципальный орган, и

положения закона о его невхождении в систему органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 39) . Тут следует отметить, что Конституция РФ не предусматривает существование муниципальных органов, не являющихся органами местного самоуправления. [15,c.72]

Зачем же законодателю потребовалось в данном случае вводить новый тип муниципальной властной структуры? Ответ здесь очень прост, и он давался многими исследователями: положения ч. 2 ст. 39 ФЗ № 131 [3] - это просто способ законодателя обойти ст. 12 Конституции РФ, устанавливающую, в частности, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти . [18,c.67]

Можно отметить, что произведенная в данном случае законодателем терминологическая подмена, возможно, даже и оправданная в данном конкретном случае, опасна тем, что потенциально дает возможности обходить самые различные конституционные нормы, касающиеся статуса органов местного самоуправления, путем замены их на муниципальные органы. И такие решения, пусть даже формально оставаясь в конституционно-правовом поле, расшатывают основы не только конституционного строя, но и всей правовой системы России. [20]

---