Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История развития местного самоуправления в России).pdf

В качестве аргументов «против» приводят опасность возникновения городского «сепаратизма», «растаскивания» города на части, вероятность потери управляемости городом как целостным образованием с единым экономическим пространством, единым коммунальным хозяйством, службами жизнеобеспечения населения. Аргументами «за» являются возможность приблизить власть к населению и разгрузить городской уровень управления от потока повседневных проблем.

Очевидно, что в крупных городах, к числу которых относится Волгоград, осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне во многих случаях приводит к потере связи между населением и городской властью. Несомненно, актуальная на сегодня проблема эффективной обратной связи между населением и органами власти крупных как по размеру территории, так и по численности населения городских округов должна решаться. Однако необходимо ли для этого создавать муниципальные образования в рамках городского района и существует ли в настоящее время возможность для этого?

Представляется целесообразным в этой связи перед созданием внутригородских районов проанализировать опыт появившихся в последнее время городских округов с внутригородским делением (Челябинска, Самары), изучив позитивные и рисковые аспекты проведения таких преобразований. Пока же в механизме налаживания эффективной обратной связи между населением и органами власти крупных городских округов необходимо активно использовать возможности уже сложившихся на практике институтов, например, территориального общественного самоуправление.

Кроме того, думается, что прежде чем проводить подобные существенные преобразования в сфере территориальной организации местного самоуправления в Волгоградской области, в Федеральном законе № 131-ФЗ^[49] необходимо нормативно установить специальные критерии (или принципы) территориальной организации местного самоуправления. Представляется, что такими критериями могут служить численность населения; обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами; социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (в частности, объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории); мнение населения соответствующей территории – его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

Именно на уровне муниципальных районов Волгоградской области можно наблюдать одну из основных тенденций реформирования местного самоуправления в последние годы, а именно – объединение муниципальных образований.

В практике территориального устройства местной власти региона оно осуществлялось в двух формах, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ^[50]. Во-первых, в форме объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований. В качестве примера можно привести Закон Волгоградской области от 7 мая 2013 года № 43-ОД «Об объединении Комсомольского сельского поселения и Ленинского сельского поселения, входящих в состав Николаевского муниципального района Волгоградской области, о внесении изменений в Закон Волгоградской области от 14 февраля 2005 г. № 1005-ОД «Об установлении границ и наделении статусом Николаевского района и муниципальных образований в его составе» и Закон Волгоградской области от 18 ноября 2005 г. № 1120-ОД «Об установлении наименований органов местного самоуправления в Волгоградской области»^[51].

Во-вторых, объединение муниципальных образований субъекта проходило и в форме объединения поселений с городским округом. Так, в Волгоградской области четырнадцать сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района, объединились с городским округом город Михайловка. Согласно положениям Закона Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139‑ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» Михайловка является городом областного значения. Это объединение во многом объясняется тем, что в результате муниципальной реформы 2003 г. территории ряда городских округов Волгоградской области были сформированы в границах прежних муниципальных образований – районов. При этом в системе административно-территориального устройства области данные территориальные единицы также являются городами областного значения. Поэтому в региональном экспертном сообществе высказываются предположения, что аналогичный процесс объединения сельских поселений с городскими округами будет продолжен, и укрупнение ожидает такие городские округа, как Камышин, Урюпинск и Фролово.

Хотя, выступая на заседании Совета руководителей представительных органов муниципальных образований Волгоградской области в Волгоградской областной Думе и характеризуя первые результаты муниципальной реформы по объединению городского округа Михайловка и Михайловского муниципального района, глава городского округа город Михайловка отметил, что «… михайловский опыт – это опыт конкретной территории, поэтому применять его на желающих объединиться муниципалитетах области нужно аккуратно, учитывая их своеобразие и сложившуюся ситуацию. Объединение поселений – это серьезные изменения, которые касаются и финансовой и общественной жизни жителей района, их социального благополучия»^[52].

В Волгоградской области широко используется такая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление (ТОС). Среди различных форм самоорганизации населения ТОС является самой массовой. Органы ТОС созданы в подавляющем большинстве муниципальных образований области. По данным регионального комитета по делам территориальных образований, по состоянию на 1 января 2017 г. в 471 муниципальном образовании Волгоградской области действуют 1 995 организаций ТОС, 1 251 из которых имеет статус юридического лица. В границах ТОС проживает более миллиона человек (1 209 404), что составляет почти 46,8 % от общей численности населения области^[53].

Во всех муниципальных образованиях Волгоградской области сформированы и действуют органы местного самоуправления. В настоящее время вопросы их организации и деятельности должны определяться уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ^[54]). В соответствии с изменениями федерального законодательства был принят Закон Волгоградской области от 29 мая 2014 г. № 70-ОД «О некоторых вопросах формирования органов местного самоуправления в Волгоградской области», которым установлен единый порядок формирования органов местного самоуправления в Волгоградской области. Согласно указанному Закону Волгоградской области представительные органы муниципальных районов формируются из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава. Поскольку в его положениях ничего не говорится о том, влияет ли на норму представительства депутатов от поселений в представительном органе муниципального района численность населения поселения, то данная норма представительства является равной.

Первоначальной редакцией Закона № 70-ОД предусматривалось, что главы муниципальных районов и городских округов Волгоградской области избираются представительными органами муниципальных районов и городских округов из своего состава и исполняют полномочия председателей представительных органов муниципальных районов и городских округов. Местной администрацией руководит глава местной администрации – лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.

Главы поселений Волгоградской области (и сельских, и городских) избираются на муниципальных выборах. Председателя представительного органа городских поселений депутаты выбирают из своего состава. Главы сельских поселений, избранные населением и возглавляющие местную администрацию, вместе с тем могут одновременно с исполнением полномочий главы местной администрации исполнять полномочия председателя представительного органа сельского поселения.

Отдельная норма касалась поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, и не имеющих своей местной администрации (исполнение ее полномочий осуществляет администрация муниципального района). Было предусмотрено, что глава такого поселения избирается на муниципальных выборах, но входит в состав представительного органа этого поселения с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя. В Волгоградской области такие поселения есть. Например, Уставом Светлоярского муниципального района Волгоградской области закреплено, что администрация Светлоярского муниципального района исполняет полномочия администрации Светлоярского городского поселения (статья 24.1)^[55].

Вместе с тем следует отметить, что практика «возложения» полномочий администрации поселения на администрацию муниципального района, центром которого данное поселение является, не получила в субъекте широкого распространения.

Поскольку Закон Волгоградской области № 70-ОД вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительные органы были бы вправе принять решение о назначении выборов, выборы в органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов 14 сентября 2014 г. не проводились.

В последствии в Волгоградской области был разработан и принят Закон Волгоградской области от 1 июля 2015 г. № 86-ОД «О внесении изменения в статью 2 Закона Волгоградской области от 29 мая 2014 г. № 70-ОД «О некоторых вопросах формирования органов местного самоуправления в Волгоградской области»^[56]. Согласно новой редакции Закона Волгоградской области № 70-ОД глав муниципальных районов, городских округов и городских поселений Волгоградской области будут избирать представительные органы из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Избранный глава возглавит местную администрацию. Представляется, что данный подход позволит избежать коллизий, возникающих при управлении муниципальным образованием одновременно двумя руководителями: главой муниципального образования и главой местной администрации. Глава сельского поселения по-прежнему избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Кроме того, теперь в случае, если в поселении, являющемся административным центром муниципального района, полномочия администрации поселения осуществляет администрация муниципального района, глава поселения избирается представительным органом из своего состава и исполняет полномочия его председателя. Указанные нормы будут применяться после истечения срока полномочий ранее избранных глав муниципальных районов, городских округов и городских поселений Волгоградской области.

Следует отметить, что новая редакция Закона Волгоградской области № 70-ОД допускает вхождение в состав сформированного из представителей поселений представительного органа муниципального района глав городских поселений, избранных представительными органами данных поселений из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В связи с этим хотелось бы обратить внимание на возможные сложности от внедрения такой модели формирования органов местного самоуправления на территории области. В настоящее время федеральным законодательством не установлены критерии, в соответствии с которыми конкурсная комиссия проводит отбор тех кандидатов, которые в итоге представляются представительному органу муниципального образования. Как представляется, ни субъект Российской Федерации, ни тем более муниципальное образование самостоятельно эти требования устанавливать не вправе. В силу сказанного представляется необходимым на федеральном уровне установить требования, которые будут предъявляться к лицам, участвующим в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

В Волгоградской области активно осуществляется межмуниципальное сотрудничество. Создан и работает Совет муниципальных образований Волгоградской области. Так как полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию указанных органов с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации, в области принят Закон Волгоградской области от 13 мая 2010 г. № 2045-ОД «О полномочиях органов государственной власти Волгоградской области по взаимодействию с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Волгоградской области».

В целях повышения эффективности системы государственного и муниципального финансового контроля Волгоградской области, координации деятельности контрольно-счетных органов различных уровней и укрепления сотрудничества между ними в области создана Ассоциация контрольно-счетных органов Волгоградской области. В ее состав входят контрольно-счетная палата Волгоградской области и контрольно-счетные органы муниципальных образований Волгоградской области.