Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История развития местного самоуправления в России).pdf

При Волгоградской областной Думе сформирован Совет руководителей представительных органов муниципальных образований Волгоградской области (Постановление Волгоградской областной Думы от 2 июля 2009 г. № 9/272). Он является постоянно действующим совещательным и консультативным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия Волгоградской областной Думы с представительными органами муниципальных образований Волгоградской области и развития местного самоуправления в Волгоградской области. Деятельность Совета основана на принципах равноправия, коллегиальности, гласности и добровольности, самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

На состояние местного самоуправления в муниципальных районах Волгоградской области в значительной степени оказывает влияние и финансово-экономическое состояние территорий, в границах которых сформированы муниципальные образования. Несмотря на определенные успехи по формированию собственных налоговых и неналоговых доходов, финансовые ресурсы муниципальных образований на 50 % формируются за счет безвозмездных поступлений. Таким образом, экономическая основа местного самоуправления для обеспечения экономической самостоятельности не является достаточной. Без межбюджетных трансфертов органы местного самоуправления в полном объеме не могут выполнять закрепленные за ними полномочия.

2.2. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в России

В настоящее время самостоятельность органов местного самоуправления часто является скорее формальной, нежели реальной, а тенденции слияния государственной и местной властей ярко проявляются в их взаимоотношениях.

Попытки в условиях муниципальной реформы стандартизировать механизмы организации местного самоуправления на всей территории страны при их неизбежной ориентации на «самое слабое звено», будут ограничивать возможности реализации этих механизмов на более развитых территориях с растущим человеческим потенциалом. В итоге выжить смогут, как ни удивительно, унифицированные, убыточные муниципальные образования, а те, кто имеет свою специфику и перспективы реального развития, окажутся в сложном положении^[57].

Односторонние действия по передаче тех или иных полномочий на уровень муниципального управления вне последовательного формирования финансовой базы реализации этих полномочий, вне реального усиления роли муниципального звена в решении вопросов хозяйственного и социального развития территорий не обеспечат. К решению данной задачи следует подойти с двух сторон. С одной стороны, следует определиться с кругом полномочий, которые дополнительно могут быть переданы на соответствующий муниципальный уровень управления, а также с тем насколько: а) эти полномочия могут передаваться муниципалитетам на симметричной или асимметричной основе (то есть выборочно); б) эта передача может регулироваться только федеральными законами или в известной мере законами субъектов Федерации.

С другой стороны, следует радикально пересмотреть подходы к формированию местных бюджетов, расширив как состав их гарантированных доходных источников, так и круг возможных местных налогов(путем внесения соответствующих изменений в НК РФ), а равно и права органов муниципального управления по регулированию всех вопросов их взимания. Надо набраться смелости и принять решение следующего плана: муниципальные образования, чьи бюджеты в течение 10-15-летнего периода не имеют реальных перспектив выхода из ситуации глубокой дотационности, должны быть ликвидированы путем присоединения к другим муниципальным образованиям. Население от этого ничего не потеряет, только выиграет (прежде всего за счет увеличения налогооблагаемой базы нового муниципального образования и, при должной бюджетной политике, увеличения инвестиций).

Можно принять и альтернативное решение: рефинансирование долга под низкие проценты, чтобы «оживить» данное муниципальное образование и в дальнейшем вывести его на должный уровень экономического развития.

Основным направлением преобразований должно стать повышение доли оплаты труда в ВВП, повышение покупательной способности населения и формирование муниципальных бюджетов в прямой зависимости от уровня доходов физических лиц. Именно тогда можно будет включить народ страны в экономику на правах ее главного субъекта, повысить его деловую, научную активность.

Процесс этого включения возможен исключительно на уровне муниципальной экономики, но реальность данного процесса зависит от макроэкономической политики государства, особенно в части формирования структур использования ВВП. Поэтому представляется при проведении муниципальной реформы найти консенсус между всеми уровнями власти, задействовать их на решение стоящих перед ними задач, а не на наделении определенными правами и обязанностями без должного экономического и финансового обеспечения.

Указанные выше предложения ведут к необходимости пересмотреть в определенной мере политику формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Муниципальные бюджеты должны стать одним из основных получателей этих средств. Потребуется пересмотреть и Бюджетную стратегию Российской Федерации на период до 2023 г., разработанную Министерством финансов РФ в августе 2008 г., в которой вообще не нашлось места муниципальным бюджетам.

Таким образом, для реализации этих основных принципов необходимо:

1. создать условия для более активного участия граждан в делах местного самоуправления.
2. устранить неясности в определении компетенции местного самоуправления. Внести в закон № 131-ФЗ понятие «уровень», дав ему четкое определение;
3. закрепить соответствующими нормативными актами многоуровневую систему территориальной организации местной власти, а также определить компетенцию каждого уровня.

Также необходимо:

— создать правовые возможности для формирования малыми муниципальными образованиями объединенных администраций в целях экономии расходов на управление (на различных уровнях управления, например район - поселок, если нет возможности четко разграничить их полномочия);

— создать условия для межмуниципальной кооперации в решении общих задач (в том числе и через создание межмуниципальных Фондов кооперации, так называемых Резервных фондов);

— повысить эффективность механизмов государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления на предмет неукоснительного выполнения ими законодательства и исполнения переданных им государственных полномочий;

— усилить публичный, общественный контроль за деятельностью местного самоуправления, повысив роль представительных органов и разработав конкретные механизмы реализации ответственности местной власти перед населением, а также активизировав граждан на участие в работе представительных органов власти;

— создать возможность формирования бюджетов более высоких территориальных уровней управления (районов; административно-территориальных образований) за счет целевых отчислений из бюджетов нижестоящего уровня на решение совместных задач муниципалитетов, а также за счет целевых средств, выделяемых из федерального и региональных бюджетов на исполнение государственных полномочий;

— следует стимулировать, поддерживать и развивать гражданскую инициативу по решению вопросов местного значения, включать ее в общую систему работы местных властей, создавать не только отдельные объединения, но и общественные советы в конкурсных комиссиях на получение государственных заказов. Государство может задать такие критерии, которые формально будут показывать позитивную динамику, но качественные изменения будут заметны только тогда, когда важным критерием оценки эффективности данного института публичной власти станет степень активности участия граждан в решении вопросов местного значения. В данном случае повышение эффективности местной власти в большей степени будет результатом развития местной демократии и местной автономии.

Вовлечение людей в решение вопросов местного значения на микроуровне также повышает их гражданскую активность, стимулирует дальнейшее участие в делах дома, двора, квартала^[58].

Необходимо наладить механизм ответственности муниципальных служащих и тех лиц, которым они выдают контракты на выполнение работ / оказание услуг. К экономии средств местного бюджета и снижению его дотационности может привести не только непосредственное финансовое участие граждан в благоустройстве территории, озеленении, ремонтах, но и выполнении ими различных работ и функций, требующих не денежных, а только временных затрат. Это позволяет успешно решать вопросы местного значения, экономя при этом средства.

Указанные меры хорошо зарекомендовали себя в зарубежной практике. Отдельные элементы уже используются в России, но только их комплексное и широкое распространение может дать заметный эффект. Реализация должна основываться на федеральном правовом регулировании, так как связана с решением задач укрепления государственности, создания условий для долгосрочного экономического роста.

Несмотря на существенные сдвиги, происходящие в функционировании местного самоуправления с 2003 г., на пути построения полноценной системы муниципального управления в регионе еще стоит ряд задач, среди которых: совершенствование территориальной организации местного самоуправления, обеспечение экономической самостоятельности муниципальных образований, совершенствование порядка формирования и взаимодействия органов муниципального управления.

Для эффективного включения местного самоуправления в решение задач устойчивого развития и модернизации российской экономики следует, прежде всего, выработать долговременную стратегию развития отечественного местного самоуправления и только потом решать, что должно стать нормативно-правовой базой реализации этой стратегии.

По нашему мнению, эту задачу может выполнить только принятие полной новой редакции 131-ФЗ. Новая редакция должна отразить те новые экономические и социально-политические реалии, которые определяются курсом на модернизацию экономики. Закон также должен закрепить формы и направления деятельности муниципальных институтов развития и принципы их взаимодействия с муниципальной администрацией. При разработке дальнейшей стратегии муниципальной реформы нельзя повторять ошибок, характерных для принятия начальной версии 131-ФЗ, «под которой» в итоге не оказалось серьезных концептуальных проработок и достаточной научной экспертизы.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций.

Формирование современного российского местного самоуправления складывалось в большей степени под влиянием теории дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальное образование имеет двойственный характер, обладая как общественными, так и государственными чертами. Местное самоуправление обладает двойственной природой, поскольку сочетает в себе и государственное и общественное публичное начало. Благодаря своей двойственной природе, органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, а при решении государственных задач на местном уровне составляют с государством единое целое.

Особенности различных систем самоуправления зависят от множества факторов. Среди них: традиции и обычаи, национальный менталитет, формы административно-территориального деления страны.

На протяжении длительного времени федеральная власть в РФ не уделяла внимания организации местного самоуправления, а также низкому уровню доверия граждан к данному институту. Сегодня, для построения эффективной системы муниципального управления в сложных условиях социально-экономической реальности, необходимо обратится как к преимуществам западноевропейских моделей, так и к истории отечественного государства, имеющего длительный опыт функционирования местного самоуправления.

Несмотря на существенные сдвиги, происходящие в функционировании местного самоуправления с 2003 г., на пути построения полноценной системы муниципального управления в регионе еще стоит ряд задач, среди которых: совершенствование территориальной организации местного самоуправления, обеспечение экономической самостоятельности муниципальных образований, совершенствование порядка формирования и взаимодействия органов муниципального управления.

Для эффективного включения местного самоуправления в решение задач устойчивого развития и модернизации российской экономики следует, прежде всего, выработать долговременную стратегию развития отечественного местного самоуправления и только потом решать, что должно стать нормативно-правовой базой реализации этой стратегии.