Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История развития местного самоуправления в России).pdf

Введение

Актуальность. В течение последнего десятилетия в России постепенно складывается современная система местного самоуправления. В ходе реформы многое уже сделано в плане обеспечения организационных, политико–правовых, экономических условий для создания и функционирования муниципальных органов. Однако, несмотря на, казалось бы, исчерпывающую законодательную базу в сфере регулирования местного самоуправления, проблем остается по – прежнему очень много.

Реформа местного самоуправления, которая проводится в настоящее время в России, должна содействовать совершенствованию социально-экономической системы городов и повышению на этой основе жизненного уровня населения. Местным самоуправлением, как и всей российской политической системой, накапливается положительный опыт функционирования в качестве полноправного института. Однако, вместе с тем, требуется его дальнейшее развитие и совершенствование.

Цель работы – исследовать этапы развития местного самоуправления в России и его современное состояния; выявить существующие проблемы и определить пути их решения.

Задачи работы:

1. рассмотреть понятие и содержание местного самоуправления;
2. исследовать историю развития местного самоуправления в России;

3) исследовать зарубежный опыт местного самоуправления;

4) проанализировать современное состояние местного самоуправления на примере Волгоградской области;

5) выявить проблемы местного самоуправления и определить пути их решения.

Объект исследования – местное самоуправление в Российской Федерации.

Предмет исследования – современное состояние и перспективы развития местного самоуправления.

Научно-методическая основа работы – нормативные и законодательные акты, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации, научные труды, публикации по исследуемой теме.

Структура работы. Работа включает введение, две главы, заключение, список литературы.

Глава 1. История развития местного самоуправления в России

1.1. Понятие и содержание местного самоуправления

Большое количество определений понятия «местное самоуправление» обусловлено многозначностью самого многозначностью самого термина «самоуправление». Одним из значений самоуправления является воплощение такого состояния государственного порядка, при котором функционирование органов и институтов управления (самоуправления) разного уровня (в том числе местного) обязательно^[1].

Правовым актом, наиболее полно излагающим понятие местного самоуправления, считается Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г. Так, часть 1 статьи 3 даёт следующее определение: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность, и в интересах местного населения»^[2].

Следует отметить, что согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов^[3].

Хартией устанавливаются общепризнанные принципы регулирования сферы компетенции местного самоуправления, территориальной сферы полномочий органов местного самоуправления, соответствия административных структур и ресурсов задачам органов местного самоуправления, условия осуществления полномочий на местном уровне, административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, права местных органов самоуправления на объединение и порядок правовой защиты местного самоуправления^[4].

Законодательная дефиниция местного самоуправления дана в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций» ^[5].

На наш взгляд, формирование современного российского местного самоуправления складывалось в большей степени под влиянием теории дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальное образование имеет двойственный характер, обладая как общественными, так и государственными чертами. Действительно, местное самоуправление обладает двойственной природой, поскольку сочетает в себе и государственное и общественное публичное начало^[6].

Следует согласиться с мнением И. В. Балуевой, которая указывает, что «в понимании сущности местного самоуправления наметились два основных научных направления: одно из которых рассматривало местное самоуправление как форму народовластия, как общинное управление, как институт гражданскогообщества; с точки зрения сторонников государственной теории, главный смысл местного самоуправления заключался в его службе интересам и целям государства, оно рассматривалось как уровень власти в общегосударственной системе управления»^[7].

Местное самоуправление обладает двойственной природой, поскольку сочетает в себе и государственное и общественное публичное начало. Благодаря своей двойственной природе, органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, а при решении государственных задач на местном уровне составляют с государством единое целое.

1.2. Влияние различных теорий местного самоуправления на развитие местного самоуправления в России

Активное развитие местного самоуправления в России принято относить к середине XIX - началу XX вв. Именно в то время, русские ученые обратили внимание на действующие в зарубежных странах модели местного самоуправления, стараясь осмыслить взаимоотношения государства с местной самоорганизацией и определить роль местного самоуправления в механизме государственной власти^[8].

Хотя задолго до этого времени в нашей стране уже прослеживались отдельные признаки наличия организации управления на отдельных административно-территориальных единицах. Но эта организация не носила системного характера, существовало в очень ограниченных рамках и почти не регулировалась нормами права^[9].

Местное самоуправление является понятием, состояние которого напрямую отражают проблемы и особенности взаимодействия государства и общества в определенный промежуток времени в определенной стране. Поэтому существует такое разнообразие моделей и теорий этого института, воплощенных в разных организационных формах^[10].

Основными теориями местного самоуправления, повлиявшими на его становление в нашей стране, считаются теория свободной общины, общественная (хозяйственная) и государственная теории.

В России термин «местное самоуправление» стали использовать только в середине XIX в. Под ним подразумевалась деятельность органов, отличных от государственных, с целью удовлетворения потребностей местного населения. Но чаще, употреблялось понятие «общественное управление».

Проведенные Александром I Земская (1864 г.) и Городская (1870 г.) реформы, подтолкнули страну в направлении децентрализации власти, то есть к выделению местного самоуправления. Согласно Положению о земских учреждениях 1864 г. создавались выборные земские собрания (губернские, уездные). В их ведении находились местные хозяйственные дела^[11].

Организация местного самоуправления в период земской реформы строилась на основе общественной теории. Были определены вопросы местного значения, к которым относились вопросы финансирования медицины, народного начального образования, строительства дорог, вопросы развития промышленности и торговли^[12].

Сами земства рассматривались как юридические лица - общественные союзы, что было характерно для общественной теории. За земствами был установлен жесткий контроль со стороны губернатора и министра внутренних дел. Земства не получали дотаций из государственного бюджета, а собственный доход имели лишь благодаря налогам на крестьянские земли^[13].

Так как государство жестко контролировало земские органы и ограничивало их самостоятельность, то можно сказать, что общественная теория не получила полного выражения.

Кроме того, в организации местного самоуправления того времени проявились и недостатки общественной теории. Государство передало ряд своих вопросов на уровень земств, и они попали в гораздо более сложное финансовое положение, чем современные органы местного самоуправления, поскольку мысли о необходимости соответствия делегируемых полномочий передаваемым материальным и финансовым ресурсам никем не высказывались. При этом функции земств в решении этих вопросов сводились к решению хозяйственных вопросов^[14].

В 1870 г. по примеру земской реформы была осуществлена городская реформа. 16 июня 1870 г. было принято Городовое Положение. Органами городского управления являлись городская дума и управа. При этом прямого подчинения органов земского самоуправления городским органам не предусматривалось. Городская реформа также реализовывала постулаты общественной (хозяйственной) теории местного самоуправления^[15].

В целом, как в дальнейшем показало время, общественная модель оказалась непригодной для сложившихся в то время в России социально-экономических и национально-исторических условий. Поэтому эта модель не была реализована. Но именно к тому времени относится осмысление природы собственного, российского местного самоуправления. И именно в то время начинает складываться национальное муниципальное право^[16].

Но к концу 70-х гг. наступил кризис земских учреждений: земства практически прекратили своё функционирование, так как их перестали посещать «гласные», то есть лица, имеющие право голоса в органах земского самоуправления. Интересы населения не реализовывались, а городские управы взяли земства под свой контроль, сделав их частью государственного управления.

Как представляется, это произошло из-за того, что идеи самодержавия с единой сильной централизованной властью не были совместимы с идеями децентрализации, то есть с идеями наделением земств собственной, автономной от государства властью, и не подчиненной ему^[17].

Таким образом, организация самоуправления на местах в России стала строиться по образцу популярной и наиболее обоснованной в то время на Западе государственной теории. 12 июня 1890 г. император Александр III пописал Положение о земских учреждениях, которые стали входить в систему органов государственной власти. В их составе преобладали дворяне, а полномочия органов местного самоуправления были существенны ограничены. Но эти недостатки были исторически закономерны, так как именно дворянство было правящим классом. Кроме того, власть самодержавия в то время была еще очень сильна^[18].

В соответствии с положениями государственной теории, земства были взяты под строгий контроль государства - государственные чиновники имели право даже формировать их. Члены земств приступали к работе только при условии одобрения их кандидатуры губернатором. Члены земств объявлялись государственными служащими. И это накладывало на них дополнительные требования при поступлении на службу.