Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История развития местного самоуправления в России).pdf

Но и государственная модель, опробованная на практике в процессе реализации реформ земского и городского самоуправления, не стала эффективной для нашей страны - она не решала реальных проблем местного значения^[19].

На следующем этапе развития отечественного территориального управления стали появляться собственные труды о местном (земском) управлении. Эту сферу активно изучали такие ученые и общественные деятели, как А. И. Васильчиков, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Г. И. Львов, В. П. Безобразов, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, Б. Н. Чичерин. Поэтому именно в то время появились отечественные определения местного самоуправления^[20].

При этом, по замечанию автора, определения основоположников, «классиков» науки о местном самоуправлении в нашей стране (это А. И. Васильчиков, Н. И. Лазаревский и В. П. Безобразов) схожи как между собой, так и с современным понятием этого института^[21].

А определения местного самоуправления некоторых общественных деятелей (Н. Муравьева, Н. А. Герцена, П. А. Кропоткина) были более прогрессивны и связаны с зарождающейся в стране борьбой за социальные преобразования, а именно - с движением декабристов.

В начале XX в. в России была создана собственная теория муниципального (городского) самоуправления профессора Л. А. Велихова. В 1928 г. он написал книгу «Основы городского хозяйства», в которой проанализировал самые распространённые на тот момент теории. Эта книга издается до сих пор, так как не теряет своей актуальности^[22].

После Февральской революции 1917 г. Временное Правительство расширило полномочия земских органов власти. Правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне. Но именно в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями.

А после Октябрьской революции 1917 г. местное самоуправление вообще было отвергнуто как буржуазный институт. В советском государстве действовал принцип «Вся власть - Советам!». Это касалось и местного самоуправления. Со временем Советы народных депутатов вытеснили органы местного и городского самоуправления, хотя меньшевики и эсеры активно выступали за сохранение земских органов. Они хотели реализовать идею о разделении функций местного управления между ними и Советами^[23].

В советское время местное самоуправление практически не развивалось, но именно этот период становления отечественного местного самоуправления получил название «советской модели».

В 1933 г. было принято Положение «О городском Совете», в результате действия которого произошла повсеместная ликвидация системы местного самоуправления. Она была заменена на руководство всей страной единым партийно-государственным аппаратом. В 70-х гг. местное самоуправление вновь привлекло внимание властей. В Конституции СССР 1977г. появилась норма о наличии в нашей стране системы местных органов государственной власти^[24].

В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат «pater» - отец) - это принцип попечительства, то есть опеки госорганов над населением и местными органами. Это тип отношений между властью и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первой и «сыновью благодарность» второго за улучшение условий жизнедеятельности^[25].

Позднее, в начале 90-х гг. местному самоуправлению было посвящено несколько принятых нормативных правовых актов. Это Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Также был принят Указ Президента РФ от 26 октября 1993г. под названием «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Он объявил о прекращении деятельности городских и районных Советов народных депутатов. Их компетенция была передана соответствующим органам местной власти. Тем самым советский период развития местного самоуправления был закончен^[26].

В 1993 г. была принята действующая Конституция, в корне изменившая сущность местного самоуправления. До ее принятия оно считались одним из уровней государственной власти, то теперь стало особым, публичным видом власти, отделенным от власти государственной^[27].

В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Поэтому в развитии местного самоуправления наступил новый, современный этап, и он длится до сих пор. Данный этап характеризуется закреплением местного самоуправления в качестве основ конституционного строя и появлением современной системы законодательного регулирования этого общественного института^[28].

Россия является примером государства, в котором на разных исторических отрезках местное самоуправление строилось по разным моделям. Первоначально, в период земской и городской реформ (1860-1870гг.) развитие земского, то есть местного управления происходило на положениях общественной теории, позднее (1890-1900гг.) - на основе государственной, а советский период (1917-1993 гг.) характеризуется развитием местного самоуправления по советской модели.

Отечественная теория местного самоуправления развивалась под влиянием и при заимствовании зарубежных теорий. Но также она имеет присущие только нашей стране национальные черты и особенности, потому что на её становление и развитие оказывали влияние различные исторические, социально-экономические и национальные факторы^[29].

Теория местного самоуправления в нашей стране до конца не оформилась. Она находится в постоянном развитии, целью которого является поиск оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с государством^[30].

Теория местного самоуправления имеет огромное значение в современной России, поскольку даже в принципе невозможно построить эффективную систему социального управления в отсутствие теоретических основ. Еще большее значение следует уделить анализу опыта реализации теорий местного самоуправления на практике, поскольку только таким образом можно выявить неудачи, объяснить их причины и предложить меры по устранению выявленных ошибок и недостатков теории.

1.3. Развитие местного самоуправления в зарубежных странах

Особенности различных систем самоуправления зависят от множества факторов. Среди них: традиции и обычаи, национальный менталитет, формы административно-территориального деления страны^[31].

Важная социальная роль местного самоуправления – главный показатель реализации основных принципов демократии.

Существует ряд регуляторов деятельности местного самоуправления, распространенных в западных странах. Чаще всего их различают по форме административно-территориального деления страны. В унитарных государствах это главенство центральных органов власти. В подобных случаях правовые основы местного самоуправления определяются конституцией и законами страны. Такой порядок принят в Испании, Франции, Португалии и других унитарных государствах. В государствах с развитыми институтами федерализма данными полномочиями обладают субъекты федераций. К ним можно отнести Швейцарию и США^[32].

В противовес им часто рассматривают так называемые «новые федерации», где чаще берут верх централистические тенденции. В данном случае административно-территориальное деление субъектов устанавливается федеральными властями^[33].

Западные модели используют различные интерпретации понятий месного самоуправления, под которыми понимается устойчивое общественно-политическое объединение граждан, постоянно проживающих на одной территории. При этом условии в них предполагается существование выборных органов местного самоуправления. В некоторых странах они действуют совместно с назначенными центральными органами власти губернаторами, комиссарами, префектами^[34].

Важную роль в определении полномочий органов местного самоуправления играет политический режим. Разделение функций органов государственной власти и местного самоуправления благоприятно при демократическом режиме. В иных формах управление административно-территориальными единицами возложено на назначаемых из центра представителей^[35].

Избранные органы власти рассматриваются, по общему правилу, не как представители государства, а прежде всего, как органы и представители населения административно-территориальных единиц. Поэтому структуры местного самоуправления автономны, имеют свою компетенцию и права юридического лица, а также право на создание объединений как внутри страны, так в рамках международного сотрудничества. Но в абсолютном смысле разграничение уровней государственной власти и местного самоуправления сегодня невозможно так как, органы местного самоуправления наделены частью государственных полномочий властью «центра» ^[36].

Необходимо отметить, что местное самоуправление на Западе включают в себя не только органы, наделенные полномочиями государственной властью, но и общие собрания жителей общин, референдумы.

Выделяют три существующие на Западе модели местного самоуправления: 1) англо-саксонскую; 2) европейскую континентальную; 3) иберийскую. Выделяет следующие типы местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию и централизацию.

Однако типология местного самоуправления условна, поскольку очень часто встречаются смешанные формы. Более того, происходит постепенное сближение моделей на основе европейской интеграции.

Англо-саксонская модель предполагает избрание во всех административно-территориальных единицах советов обычно на срок не более трех лет. Количество членов советов варьируется и зависит от проживающего на их территории населения. Назначенных центральной властью представителей не предусматривается^[37].

Провести разграничение между функциями государства и местного самоуправления в рамках данной модели просто: центральные органы власти выполняют в основном политические задачи, а все хозяйственные входят в компетенцию местных властей. Кроме того, правительство не имеет полномочий непосредственно вести контроль за местными органами власти, поскольку последние выступают как автономные образования^[38].

Также население избирает целый ряд должностных лиц. В городах советами либо непосредственно населением избираются мэры. Часто применяется система, подразумевающая работу двух мэров одновременно. Советом выбирается номинальный глава местного самоуправления, выполняющий представительские функции. Фактически же главой администрации становится специалист по управлению, нанимаемый советом^[39].

Англо-саксонская система, наряду с достоинствами, имеет ряд недостатков. Так, применение данной модели местного самоуправления может привести к излишней децентрализации власти, росту разного рода злоупотреблениям, а в крайней перспективе может привести к росту межэтнических конфликтов. Также снижается политическая активность избирателей. Например, в США на выборах местных органов власти обычно фиксируется крайне низкая явка. В рамках данной модели, тем не менее, существуют определенные формы контроля и координации деятельности местного самоуправления из федерального центра, такие как инспекционные проверки^[40].

На практике полное самоуправление по Англо-саксонской модели в определенной степени эволюционирует в направлении европейской (континентальной) модели, получившей большее распространение. Отличительная черта последней – совместная работа выборных органов и назначаемых представителей центральной власти. Такие представители имеют свой круг полномочий, например, распоряжение местной полицией с целью поддержания общественного порядка. Более того, все постановления муниципального совета перед вступлением в силу должно быть одобрено представителем государства. В рамках данной модели реализуется некая система сдержек и противовесов, исключающая единоличное управление^[41].

Органы местного самоуправления сохраняют статус юридического лица и наделяются бюджетной автономией. Однако центральные органы власти осуществляют постоянный контроль за расходованием дотационных средств.