Файл: Местное самоуправление в РФ: тенденции и перспективы развития.pdf

Таким образом, местное самоуправление является одной из основ любого демократического государства, а также обеспечивает форсирование управления к гражданам, будучи выражением власти народа. Местное самоуправление основано на принципах демократии и децентрализации власти, оно обладает самостоятельностью в решении вопросов местного значения, а также способствует наиболее оптимальному сочетанию местных и государственных интересов, обладает наибольшей эффективностью в реализации социально-экономического потенциала муниципального образования. Самоуправление на местном уровне реализует задачи по обеспечению интересов населения, социальной защите граждан, через самостоятельное решение вопросов.

Что касается сущности местного самоуправления, то необходимо отметить следующие черты данного механизма власти: признание права гражданина быть источником местной власти, самостоятельно принимать решения и отвечать за их последствия. Так, например, профессор Игнатов В.Г. выделяет несколько основных положений сущности местного самоуправления: это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество; направлено на решение вопросов местного значения; основополагающим принципом местно самоуправления является самоответственность; должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.; в муниципальных образованиях должны присутствовать выборные органы местной власти^[5].

Также сущность местного самоуправления раскрывается в том, что наряду с личными и государственными интересами реализуются интересы местные. При этом государственные и местные интересы рассматриваются как равные.

Подводя итог вышесказанному можно констатировать, что определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого института публичной власти.

Сама же теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.

1.2. Основные концепции и модели института местного самоуправления

В учебной и научной литературе обосновываются различные точки зрения касаемо появления и существования различных концепций или теорий местного самоуправления. Это обуславливается многосторонней и сложной природой местного самоуправления.

Научному сообществу известны различные подходы к концепции о местном самоуправлении, основанных на взаимоотношениях местных и государственных органов, истоки которых уходят в далекое историческое становление государства. Некоторые ученые расходятся в точном определении количества теорий местного самоуправления, например, российский ученый, профессор В.И. Фадеев выделяет пять теорий: теория свободной общины, общественная теория, государственная теория, теория дуализма муниципального управления и теория социального обслуживания. Тогда как русский юрист Н.И. Лазаревский выделял четыре теории местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теория самоуправления, самоуправляющая единица как юридическое лицо, политические теории. Концепции местного самоуправления отличаются отношением местной власти к государству^[6].

В современном обществе остаются актуальными некоторые теории местного самоуправления: теория свободной общины, общественная, государственная и дуалистическая теория.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Ее авторами считаются немецкие юристы Р. Гнейст, Э.Майер, О.Ладанд, О. Расслер и другие. Эта теория настаивала на том, что права общин заведовать своими делами такое же естественное как права человека, так как община появилась раньше государства, которое должно уважать свободы независимого управления общиной, т.е. община по существу не зависима от государства. Теория свободной общины выдвигала основополагающие начала управления: избираемость органов управления членами общины; разделение дел на собственные и порученные ей государством; дела общин отличны от дел государственных; государство не вправе вмешиваться в компетенцию органов управления общиной, оно может только следить за пределами этой компетенции^[7].

Положения этой теории в силу давности представления фактически не соответствуют современной действительности, поскольку полное невмешательство государства в дела местного самоуправления не соответствует мировой практике регулирования института местного самоуправления. Также в этой теории нет четкого определения объекта местного самоуправления. При наличии государства в обществе, община не может быть полностью свободна.

Следующая теория – это общественная теория (Р. Моль, А. Васильчиков). Как и теория свободной общины эта теория исходит из противопоставления государства и общества. Но все же следует отметить, что общественная теория на первый план выдвигала хозяйственную природу своей деятельности органов местного самоуправления. В соответствие с этой теорией, самоуправление – это заведование делами местного хозяйства. Как отмечают критики данной теории, она смешивает самоуправляющиеся территориальные единицы с частноправовыми объединениями.

Как показывает практика применения данной теории, что органы местного самоуправления осуществляли функции не только частноправового характера, но и публично-правовые, которые свойственны всем органам публичной власти, а именно сбор налогов, принятие общеобязательных решений. Впоследствии оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно местных и дел, порученных общинам государством. Вопросы, решаемые органами местного самоуправления, не могут быть только общественными и противопоставляться государственным вопросам, так как они могут представлять интерес не только для местного населения, но и для государства.

На смену общественной теории, приходит государственная теория. Ее основатели немецкие ученые Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст. Согласно данной теории под самоуправлением понимается форма организации местного управления, источником полномочий местного самоуправления служит государственная власть, управление осуществляется выборными представителями, заинтересованными в результате местном управления. Как следствие можно сказать, что местные вопросы имеют схожую природу с государственными, тогда как передаются они местным органам с целью обеспечить наиболее эффективное решение вопросам возникающих на местах.

В рамках общей государственной теории самоуправления выделяют два основных направления: политическое, сторонником которого является Гнейст, и юридическое, разработанное Штейном. Гнейст и сторонники его политического направления считали, что основанием самостоятельности органов местного самоуправления является порядок их формирования, а именно управление на местах должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Именно безвозмездная основа должна была гарантировать работу муниципалитетов на благо общества и государства. Тогда как сторонники юридического направления видели основу местного самоуправления в том, что органы местно самоуправления являются не непосредственно органами государственной власти, а органами на которые государство возлагает определенные полномочия^[8].

Теория дуализма местного самоуправления основывается на двойственном характере муниципалитетов и их деятельности: самостоятельное решение местных дел и осуществление на муниципальном уровне определение государственных функций. Поэтому когда органы местного самоуправления выходят за пределы своей компетенции, должны действовать как инструмент государственного управления. «Успешность становления и развития местного самоуправления обусловлена тем, насколько оба способа формирования местного самоуправления – государственный («сверху») и общественный («снизу») – приобретут равную силу и будут провялятся в единстве и взаимодополняемости», - как полагает О.А. Петухов.

Возникновение концепций (теорий) местного самоуправления было продиктовано объективным и неизбежным процессом зарождения и развития местного самоуправления, то есть его историей. Для большинства современных теорий общим моментов является критика в адрес центральной власти, которая осуществляет постоянное давление на местное самоуправление под влиянием интересов, которые зачастую противостоят местным интересам.

На основе концепций строились различные модели местного самоуправления.

Модель местного самоуправления -это система взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местной и государственной власти, их взаимодействия с демократическими институтами, самостоятельности и ответственности всех субъектов в общей систему публичной власти. Разнообразие подходов к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти^[9].

Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, национальные особенности и местный муниципальный опыт.

Так, например российский правовед Чиркин В.Е. выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, романо-германскую или континентальную и иберийскую. Другой российский ученый Емельянов Н.А. указывает на следующие модели: англосаксонская, континентальная или французская, смешанная или гибридная, советская. Все модели различаются между собой взаимоотношением местных органов с государством и между собой.

Англосаксонская модель получила свое развитие в Великобритании, США, Австралии и других странах. В данной модели можно выделить несколько типологических особенностей: местные власти наделяются полномочиями путем принятия специальных нормативно-правовых актов в парламенте, что является следствием их высокой легитимности и зависимости от парламента; избираемые населением местные власти имеют большую политическую самостоятельность в пределах своей компетенции;

отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов муниципалитета вышестоящим; важное место в управлении местными делами занимают формируемые депутатами профильные комитеты и комиссии; отсутствие на местах представительств центрального правительства, работа местных властей регламентируется через суды или налоговую систему; местное население может избирать не только депутатов, но и других должностных лиц.

Анализируя вышеизложенные позиции можно заметить, что­ постсоветская Россия в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти». Аналогичной точки зрения придерживается профессор А.А. Акмалова, которая в своих трудах приходит к выводу о том, что взаимодействие местного самоуправления и государства РФ было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. Англосаксонская модель управления незначительно связана с российскими традициями и не учитывает ментальность российского общества^[10].

Европейская континентальная модель, в отличие от англосаксонской модели, характеризуется сочетанием прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях, «построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления». В некоторой степени в данной модели ограничиваются права местного самоуправления со стороны назначенного чиновника. Некоторые российские ученые отмечают, что данная модель обеспечивает необходимую для государства централизацию, в частности в условиях несформированности у граждан необходимой политической и правовой культуры. В странах с исторически сильной ролью государства в жизни общества европейская модель управления наиболее оптимально подходит для местного самоуправления. Она имеет следующие отличительные черты: органы местного самоуправления подотчетны одновременно представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; выход за пределы своих компетенции муниципалитетам наказываются в соответствии с законом; приоритет отдается обеспечению единых условий для всех граждан; финансовые дотации ограничивают автономию муниципалитетов;

на всех уровнях работают одновременно выборные органы территориальных общин и назначенные представители государства.

Иберийская модель несколько схожа с континентальной моделью, на всех уровнях государства есть выборные советы, а также избираемые советом либо населением их исполнительные органы – алькады. Назначаемых сверху должностных лиц нет, тем не менее, избранные алькад утверждается центром как представитель государства в данном административно-территориальной единице.