Файл: Местное самоуправление в РФ: тенденции и перспективы развития.pdf

Думается, более логично было бы также предоставить право органам местного самоуправления городского округа и входящих в его состав внутригородских районов заключать соответствующие договоры о передачи друг другу своих полномочий. И совсем уж непонятно, как следует оценивать следующее положение, предусмотренное новой ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ: «Законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств».

До сих пор наше законодательство, исходя из ст. 132 Конституции РФ, предусматривало возможность передачи органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ отдельных государственных полномочий. Порядок передачи данных полномочий, в том числе передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов, исполнения органами местного самоуправления, а также контроля со стороны органов государственной власти установлен гл. 4 Федерального закона № 131-ФЗ.

Не вызывает сомнений то обстоятельство, что в данном случае сами вопросы остаются государственными, являются частью компетенции органов государственной власти, а передаются лишь отдельные полномочия, связанные с реализацией данных вопросов. Однако в ч. 3 ст. 16 речь идет не о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, и даже не о перераспределении вопросов местного значения между отдельными муниципальными образованиями в рамках, предусмотренных федеральным законом, а об установлении дополнительных вопросов местного значения^[16].

Как следует понимать эту норму? Означает ли это право органов государственной власти субъектов РФ вопросы, считавшиеся до этого вопросами государственного регионального значения, признавать вопросами местного значения? Может ли значимость вопроса (государственный он или местный) самостоятельно определяться субъектами РФ, исходя лишь из их собственных представлений, даже если они в этом случае и передадут городским округам необходимые материальные и финансовые ресурсы?

И каково же в этом случае значение конституционной категории «вопросы местного значения», если ее содержание может быть столь­ неопределенным, меняться в зависимости от субъективного усмотрения отдельных органов государственной власти, причем даже не федерального, а регионального уровня?

В этом случае мы должны автоматически признать возможность самостоятельного уменьшения органами государственной власти субъектов РФ своей компетенции, определенной Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 № 184-ФЗ.

Ведь если какой-то вопрос переходит в категорию вопросов местного значения, то это означает, что он тем самым исключается из числа вопросов государственного значения, ведь других вопросов, подведомственных органам публичной власти, просто не существует. Еще одна процедура, не известная прежде нашему законодательству, устанавливается ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ: «Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 настоящего Федерального закона». Перераспределение полномочий, если исходить из значения этого слова в русском языке, означает возможность передачи полномочий как «сверху вниз», от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления, так и наоборот, «снизу вверх», от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ.

Чем в данном случае перераспределение полномочий «сверху вниз» будет отличаться от процедуры передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, предусмотренной ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона № 131ФЗ? Может быть, тем, что в данной норме ничего не сказано про необходимость передачи материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления? А реализация органами государственной власти субъектов РФ своего права на перераспределение полномочий «снизу вверх» означает практически ничем не ограниченное их право вмешиваться в решение вопросов местного значения. Если до этого у органов государственной власти существовала ограниченная возможность подобного вмешательства в трех ситуациях, предусмотренных ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, то после вступления в силу поправок от 27.05.2014 г. эти возможности существенно расширились. В этом случае уже вряд ли можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, которая рассматривается как основополагающий конституционный принцип^[17].

Подобные законодательные новеллы приводят де-юре к возникновению предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, чего наша Конституция не предусматривает. Они размывают содержание конституционной категории «вопросы местного значения», поскольку позволяют их произвольно переводить в компетенцию органов государственной власти. Кроме того, появляется возможность, опять-таки без установления четких критериев и процедур, передавать органам местного самоуправления государственные полномочия без соответствующего материального и финансового обеспечения, как того требует Конституция РФ. Федеральный закон от 27.05.2014 г. не вполне соответствует требованиям юридической техники, поскольку вводит ряд новых терминов без легального определения их содержания.

Так, в муниципально-правовой науке использовались такие понятия, как: собственные полномочия органов местного самоуправления, то есть полномочия по решению отнесенных к ведению соответствующих муниципальных образований вопросов местного значения. Эти полномочия предусмотрены ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, а также другими федеральными законами; делегированные полномочия, то есть отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ; полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, то есть, по сути, государственным вопросам, но право решения этих вопросов предоставляется органам местного самоуправления опять-таки федеральными законами (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ и другими федеральными законами)^[18].

В новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ появились понятия: перераспределение вопросов местного значения (в муниципальных районах и городских округах с внутригородскими районами); установление дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением; – разграничение полномочий между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов; перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Все это должно осуществляться законами субъектов РФ, но каким образом, на основе каких критериев, нужно ли в этих случаях выявлять мнение органов местного самоуправления и будет ли оно иметь хоть какое-то значение — эти и другие подобные вопросы новый Федеральный закон оставляет без ответа.

В этой связи вновь становится актуальным вопрос, какое же именно содержание вкладывается законодателем в понятие «вопросы местного значения», какое место оно занимает в структуре компетенции местного самоуправления. Представляется, что правовое регулирование компетенции субъектов публичной власти, как государственной, так и муниципальной, должно осуществляться на основе единых подходов. Однако при определении компетенции органов государственной власти федеральные законы, и прежде всего Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», не оперируют категорией «вопросы государственного значения», а говорят о предметах ведения и полномочиях органов государственной власти.

Причем термин «полномочия» в тексте указанного закона используется как синоним понятию «вопросы». Так, в ч. 2 ст. 26.3 данного закона сказано: «К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов…». Если сопоставить содержание данной части, то есть полномочий органов государственной власти субъектов РФ с содержанием ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ, которые называются «Вопросы местного значения», то окажется, что редакция многих положений совпадает практически дословно. Вот, к примеру, в соответствии с п. 9.1 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится решение вопроса поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества, организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества».

В то же время п. 33 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ вопросом местного значения называет «оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству». О проблемах в употреблении этих терминов в силу тождественности их содержания говорили в свое время Э. Маркварт и О. Савранская. Исходя из вышеизложенного, категория «вопросы местного значения», в силу своего конституционного закрепления, должна иметь концептуальный характер и рассматриваться в качестве целей и задач местного самоуправления в определенных сферах (областях) общественных отношений (предметов ведения), направленных на обеспечение непосредственной жизнедеятельности населения муниципального образования^[19].

Цели и задачи для местного самоуправления должны устанавливаться федеральным законом, причем именно Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. Реализация указанных целей и задач обеспечивается посредством закрепления полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах (областях) общественных отношений. Тем самым будут устранены существующие ныне коллизии в нормативных правовых актах, регулирующих компетенцию местного самоуправления. Таким образом, совершенствование правового регулирования компетенции местного самоуправления как института публичной власти требует единообразного применения компетенционных терминов, как в отношении органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.

Помимо четкого закрепления полномочий органов местного самоуправления различных муниципальных образований по предметам их ведения на федеральном уровне, в Федеральном законе № 131-ФЗ необходимо определить возможности, условия, пределы органов государственной власти субъектов РФ перераспределять, дополнять эти полномочия или иным образом влиять на объем компетенции местного самоуправления. В противном случае резко возрастает возможность и вероятность нарушения органами государственной власти субъектов РФ конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Подобная ситуация уже имела место в истории российского местного самоуправления, а именно в период действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ. Одной из основных причин принятия нового Федерального закона № 131-ФЗ в 2003 г. стала негативная практика неоправданного вмешательства органов государственной власти регионов в компетенцию местного самоуправления. Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ фактически возвращает на «круги своя» эту в свое время подвергнутую справедливой критике ситуацию, что вряд ли можно отнести к позитивным явлениям в нашем законодательстве о местном самоуправлении.

2.2. Региональные власти и местное самоуправление

В соответствии с установленной Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством структурой законодательного регулирования, муниципально-правовые отношения регулируются на двух уровнях — федеральном и региональном. Конституция Российской Федерации регулирует разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.