Файл: Местное самоуправление в РФ: тенденции и перспективы развития.pdf

Регулирование муниципально-правовых отношений отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне устанавливаются основные принципы местного самоуправления, а субъекты Российской Федерации в соответствии с ними вправе осуществлять самостоятельно правовое регулирование в этой сфере^[20].

Иными словами, на государственном уровне законодатель принимает общие, рамочные законы, которые устанавливают принципы и основные направления регулирования муниципальных отношений, а региональное законодательство устанавливают конкретизацию федеральных нормативно — правовых актов, с учетом местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Современная структура правового регулирования муниципальных отношений, закрепленная Конституцией Российской Федерации, состоит из трех уровней — вопросы ведения исключительно Российской Федерации, вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и вопросы собственного ведения субъектов Российской Федерации. Это в теории. К сожалению, на практике пределы законодательного регулирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко не разграничены и не отражены в действующем законодательстве.

Сложный режим законодательного регулирования вопросов местного самоуправления требует согласованности распределения полномочий между данными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской федерации.

При регулировании разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по предмету их совместного ведения в сфере правового регулирования вопросов организации местного самоуправления, Конституция Российской Федерации в статьях 130-132 закрепляет за населением муниципальных образований и органами местного самоуправления право на самостоятельное решение вопросов местного значения. Однако, меру и глубину законодательного регулирования муниципальных отношений на федеральном и региональном уровне Конституция Российской Федерации не определяет. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является базовым, специальным нормативно — правовым актом, конкретизирующим нормы Конституции Российской Федерации и регулирующим правовые отношения в данной сфере. Ныне действующий Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»« от 06.10.2003 № 131-ФЗ был принят и вступил в силу более десяти лет назад и сыграл большую роль в становлении важнейшего института народовластия.

Закон о местном самоуправлении в Российской Федерации регулирует полномочия федеральных и региональных государственных органов и должностных лиц в сфере местного самоуправления. Согласно статье 6 действующего Федерального Закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», региональные органы государственной власти регулируют вопросы организации местного самоуправления в соответствующих субъектах Российской Федерации; права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, которые осуществляют местное самоуправление в данном субъекте Российской федерации по предметам исключительного или совместного ведения субъектов Российской Федерации и Российской Федерации. Изучив данный Федеральный Закон, мы пришли к выводу, что он в большей степени носит отсылочный характер и предполагает принятие каждым субъектом в Российской Федерации собственного регионального закона, более детально и конкретно регулирующего компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальных отношений^[21].

В результате законотворчества субъектов Российской Федерации, местное самоуправление реализуется в самых невероятных формах, очень часто противоречащих Конституции Российской Федерации и принципам местного самоуправления. С 2000 по 2007 год органами прокуратуры опротестовано более 14,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Стремление в кратчайшие сроки кодифицировать и сформировать законодательство, обеспечивающее реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление, повлекло неравномерное развитие, бессистемность и противоречивость муниципального законодательства. Поскольку муниципальное законодательство представляет собой хотя и комплексную, но очень важную составную часть всего законодательства Российской Федерации, развитие правового регулирования в области муниципальных отношений должно осуществляться главным образом путем кодификации имеющихся нормативно - правовых актов. Федеральное и региональное законодательство должно быть систематизировано, в нём должно быть детально зафиксировано разграничение полномочий на федеральном уровне и конкретизированы данные положения на уровне субъектов Российской Федерации, по возможности избегая отсылочных норм. По нашему мнению, в региональном законе четко и ясно должны быть найдены ответы на все вопросы, которые возникают в практике субъектов. Оно должно регулировать местное самоуправление с учётом географических, социальных и демографических особенностей не только в теории, но и на практике^[22].

Так как предметом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской федерации является установление общих принципов власти на местах, соответственно, на наш взгляд, федеральный законодатель должен определять и пределы данного регулирования. Кроме того, регулируя муниципальные отношения, федеральные органы государственной власти не должны выходить за рамки установления именно общих принципов организации местного самоуправления, оставляя пределы частного, конкретного органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако, практика правового регулирования муниципальных отношений пошла путем закрепления значительной части вопросов муниципальных отношений и более конкретных правовых норм на уровне федерального регулирования, а именно в Федеральном Законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а региональное законодательство очень узко охватывает вопросы местного значения, во многих своих положениях ссылаясь и дублируя положения данного законы.

Соответственно, расчет федерального законодателя на квалифицированное правотворчество субъектов Российской Федерации явно не оправдался. Рамки данной главы не позволяют затронуть другие проблемные вопросы совершенствования ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и упорядочивания положений главного федерального закона с положениями Закона о местном самоуправлении в Республике Башкортостан. Конечно, коренное изменение федерального или регионального законодательства — операция долговременная, сложная и требующая тщательного анализа всего законодательства Российской Федерации, в последующем с внесением изменений во многие кодексы и законы нашего государства.

Создать качественную и эффективно регулирующую муниципальные отношения законодательную базу на практике очень сложно, так как изменение федерального законодательства влечет внесение изменений в Гражданский и Бюджетный Кодексы и многие другие Федеральные Законы, регулирующие вопросы местного самоуправления. В таком случае законодатель сталкивается с проблемой, которая возникла осенью 2003 года, с необходимостью полной систематизации муниципального законодательства в связи с отсутствием конкретных норм правового регулирования и разграничения полномочий между субъектами муниципальных отношений. Решением данной проблемы на этом этапе было принятие нового Федерального Закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На наш взгляд, новая редакция Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона о местном самоуправлении в Республике Башкортостан не нужна и нереализуема в условиях реальной действительности. Необходимо внести, так сказать, конкретизирующие изменения и дополнения в данный закон, полно, последовательно и качественно регулирующие разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации^[23].

Несмотря на то, что законодательная база, регулирующая местное самоуправление сформирована в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, она является несистематизированной и отсутствует согласованность одних нормативно - правовых актов с другими.

По нашему мнению, данные актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере разграничения полномочий между субъектами свидетельствуют, что становление и развитие муниципального права как отрасли права и науки еще не закончено.

Проанализируем далее основные нормативные правовые документы, регламентирующие систему оценки эффективности деятельности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В настоящее время законодательное пространство Российской Федерации обладает рядом нормативных документов, направленных, прежде всего, на оценку эффективности деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти, а практически в каждом субъекте РФ имеется своя, закрепленная в местном законодательстве, методика оценки уровня социально-экономического развития.

Одним из первых документов, призванных оценить эффективности деятельности региональных органов власти явился Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с Указом был утверждён перечень для оценки эффективности из 43 показателей, который включал: данные социально-экономической статистики развития региона (объём валового регионального продукта, уровень безработицы, доля расходов консолидированного бюджета региона на финансирование услуг социальной сферы и т. п.), удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью^[24].

В развитие Указа Президента РФ было принято Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Данный документ утвердил перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (всего 239 дополнительных показателей).

В 2010 г. Президентом РФ Д. Медведевым был подписан Указ от 13 мая 2010 г. № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности».

Данным указом в перечень для оценки эффективности были внесены 5 новых показателей, связанных с энергосбережением и энергоэффективностью (энергоемкость валового регионального продукта, удельная величина потребления энергетических ресурсов на одного человека и др.). В соответствии с данным указом, общее число показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ достигло 48.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года № 322 Минрегионом России подготовлен Доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2010 г. (в качестве базового периода был принят 2007 г.).

В докладе учитывались 74 показателя, касающихся таких сфер, как экономическое развитие, здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и жилищное строительство, дорожное хозяйство, обеспечение безопасности граждан и организация государственного управления. Также проведена оценка в сферах энергосбережения и повышения энергетической эффективности, охраны окружающей среды.

Показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации рассчитывался как сумма значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, показателей эффективности расходования бюджетных средств и оценки населением результатов деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по каждой из перечисленных сфер. Аналогичный доклад был подготовлен Минрегионом и по итогам 2011 года.

Кроме того, представители экспертного сообщества регулярно готовили рейтинги, оценивающие эффективность управления в субъектах РФ и политическую выживаемость глав регионов. Основой такого рода рейтингов стали экспертные опросы. Данные исследования представляют определенный интерес, однако их методика не всегда может быть признана достаточно корректной в силу того, что эксперты, как правило, не объясняют критериев оценки.

Следует отметить, что субъекты РФ разрабатывают региональные нормативные правовые акты в целях реализации Указов Президента РФ и исполнения Постановлений Правительства РФ, например, в Ростовской области Постановление Правительства Ростовской области от 19.02.2015 г. № 124 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199»^[25]. Таким образом, все законодательные акты в области оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления можно условно разделить по иерархическому принципу на следующие: Указы Президента РФ, Постановления и Распоряжения Правительства РФ, нормативные законодательные акты субъектов РФ.