Файл: Местное самоуправление в РФ: тенденции и перспективы развития.pdf

Не стоит обходить стороной советскую модель местно самоуправления. Например, профессор Велихов Л.А. признавал наличие особой советской модели. Большим недостатком данной модели является несамостоятельность местных Советов, полная централизация, и фактическая зависимость всех местных органов от партии. Данные недостатки исходят из положения отрицания всего накопленного исторического опыта. Для данной системы характерны следующие черты: принцип жесткой централизации; функционирование органов местного самоуправление в системе государственных органов; отсутствие муниципальной собственности и местных бюджетов.

Советская модель характеризовалась структурно-функциональным смешением в стороны задач государственного управления, при этом функции общественного самоуправления были ослаблены и идеологизированными.

Смешанная модель сочетает в себе европейскую и англосаксонскую модель управления, но при этом обладает собственными характерными чертами: сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Существует еще несколько моделей выдвинутых разными учеными. Например, Дугин А.Г. и Бондарев С.В. поддерживают идею евразийской модели управления, которая заключается в участии местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур. Не менее интересную модель выдвинули Игнатов В.Г. и Рудой В.В. в своей работе по местному самоуправлению. Они сводят все модели к двум основам: модель автономного местного самоуправления и модель наблюдаемого местного самоуправления.

Некоторые ученые (О. Оффердал, М. Голдсмит, Г. Балдерсхайм) говорят о существовании скандинавской модели местного самоуправления, характерной для североевропейских государств: Дании, Финляндии, Швеции и Норвегии. Для муниципалитетов североевропейского региона характерна высокая активность и ответственность за широкий спектр задач. В данных странах распространена идея, что местная власть может использоваться в качестве органов предоставления различного рода услуг, и тем самым способствовать реализации целей государства всеобщего благосостояния^[11].

На основе вышеизложенных моделей можно сделать вывод, что в России существует континентальная модель местного самоуправления. Допускается контроль центральной власти над органами местного самоуправления, определенная подчиненность муниципалитетов государственным органам, а иногда и прямое управление государством на муниципальном уровне. Закон о местном самоуправлении базируется на континентальной модели. Данная модель подходит для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью. Тем не менее, российская модель содержит в себе черты так же англосаксонской модели. Таким образом, в России существует комбинированная модель местного самоуправления, с преобладанием континентальной модели, с некоторыми чертами англосаксонской и советской модели, так же присутствует некоторая приближенность к германской практике, которая учитывает выраженный конституционный принцип муниципальной автономии, и в тоже время характерна для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью. В связи с этим можно выдели следующие особенности: муниципальная автономия в действительности ограничена; отсутствие четкого разграничения компетенций между муниципалитетами и субъектами федерации; инициатива развития поступает сверху; местная фискальная автономия очень ограничена; развитие местных публичные услуг находится на низком уровне; механизмы реального государственного контроля вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ.

Проанализировав понятие, сущность и функции местного самоуправления, указав особенности применения теоретических основ в РФ, можно перейти к изучению реализации анализируемого института местного самоуправления в современной России.

Глава 2. Особенности функционирования российской модели местного самоуправления

2.1. Правовое регулирование местного самоуправления

Поправки, внесенные в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) 27 мая 2014 г. и положившие начало очередному этапу муниципальной реформы, в период обсуждения законопроекта получили отрицательную оценку со стороны большинства экспертов в области муниципального права. Несмотря на это, проект с небольшими корректировками был принят, подписан Президентом РФ и вступил в силу^[12].

Новые положения Федерального закона № 131-ФЗ существенно расширили правомочия субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправления, которые отныне своими законами вправе: образовывать новые виды муниципальных образований - городские округа с внутригородским делением, наделять статусом муниципальных образований их внутригородские районы; определять порядок формирования, срок полномочий, количественный состав и другие вопросы, связанные со структурой органов местного самоуправления, которые прежде регулировались уставами муниципальных образований; регулировать ряд существенных вопросов, касающихся компетенции местного самоуправления.

В рамках данной главы остановимся на новеллах, касающихся изменений порядка формирования компетенции местного самоуправления. Как известно, ключевым термином в определении компетенции местного самоуправления является установленная Конституцией РФ категория «вопросы местного значения».

В соответствии со ст. 130 Конституции, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Именно в целях решения вопросов местного значения создается и функционирует местное самоуправление как институт публичной власти в Российской Федерации, и именно вопросы местного значения определяют пределы и содержание полномочий его субъектов – населения, органов и должностных лиц местного самоуправления^[13].

Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 2 определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения, до внесения поправок Федеральным законом от 27.05.2014 г., носил закрытый характер,­ устанавливался исключительно Федеральным законом № 131-ФЗ для каждого вида муниципального образования и не мог ­быть изменен, иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Однако указанный Федеральный закон от 27.05.2014 г. закрепляет исключения из этого правила, и в новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ теперь содержатся следующие положения: Законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (ч. 3 ст. 14); Иные вопросы местного значения, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (ч. 4 ст. 14); Законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом вопросов местного значения городских округов (ч. 2 ст. 16.2).

Общий смысл этих положений заключается в возможности перераспределения вопросов местного значения между разноуровневыми муниципальными образованиями, созданными на одной территории (муниципальный район и городской округ), но в пределах, установленных соответствующими статьями Федерального закона № 131-ФЗ для данных территорий. В этом случае необходимо уточнить вопрос о том, что может являться объективным критерием подобного перераспределения. В отношении муниципального района и его сельских поселений таким критерием, на наш взгляд, должны быть реальные экономические, финансовые, социально-культурные, демографические и иные возможности конкретных поселений решать более широкий круг вопросов, чем закрепленный в Федеральном законе № 131-ФЗ минимум.

Возможность договорного перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в его состав поселений была предусмотрена и раньше (ч. 4 ст. 15). На практике органы местного самоуправления муниципальных районов нередко злоупотребляли этой своей возможностью, неоправданно ограничивая права сельских муниципалитетов.

Поэтому, если субъекты РФ будут более объективны в определении возможностей поселений и справедливо подойдут к определению­ круга вопросов, решаемых на районном и поселенческом уровнях местного самоуправления, исходя из своей региональной специфики, то данное положение можно оценивать положительно.

Главное, чтобы при этом не забывалось то обстоятельство, что районы как муниципальные образования создавались для решения вопросов местного значения именно - межпоселенческого характера, для оказания помощи поселениям. Главная же задача органов государственной власти состоит в том, чтобы создавать стимулы для развития потенциала поселенческого уровня муниципальной власти как наиболее приближенной к населению, находящейся от него в «шаговой доступности», и именно этот уровень местного самоуправления сделать реально жизнеспособным.

Конечно, в ситуации, когда сельским поселениям хронически не достает средств для самостоятельного осуществления закрепленной за ними компетенции, более привлекательным был бы вариант передачи им необходимых доходных источников, нежели изъятия вопросов из их компетенции, особенно памятуя о том, что это вопросы именно местного, то есть их поселенческого уровня. Но как промежуточный вариант реформирования муниципальной власти, обусловленный нашей сегодняшней объективной реальностью, направленный на выправление ситуации от нынешнего плачевного состояния к будущему укреплению и развитию российского сельского самоуправления, он более или менее приемлем. Иначе обстоит дело с городскими округами^[14].

Хотелось бы сразу подчеркнуть, что ситуация с расчленением единого городского организма на несколько самостоятельных муниципальных­ образований не может рассматриваться положительно в принципе. Рассуждения о том, что городская власть в крупном городе слишком отдалена от населения и потому неэффективна, представляются надуманными. Имеющиеся в некоторых крупных городах проблемы вполне могут быть разрешены в рамках действовавшего до сих пор законодательства и с сохранением целостной муниципальной организации городских округов. Для этого, например, вполне допустимо провести оптимизацию структуры органов местного самоуправления, увеличить количество депутатов представительных органов, сформировать в их составе депутатские группы по территориальному принципу, объединяющие депутатов, избранных от одного района (кстати, такая практика существовала прежде в местных Советах).

Можно, наконец, подумать о расширении возможностей и форм организации территориального общественного самоуправления, более активного использования других форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Тем не менее, коль вариант, предусматривающий создание самостоятельных муниципальных образований в городских районах ­законодательно закреплен, остается непонятным, почему вопросы определения компетенции, а именно круг вопросов местного значения городских и внутригородских муниципальных образований, должны решаться законами субъектов РФ, а не уставом городского округа? Город, в отличие от муниципального района, не просто территория, не просто совокупность составляющих его районов, это единый населенный пункт, единый целостная организация пространства со сложившимися устойчивыми связями. Поэтому оптимальная организация внутригородского местного самоуправления, определение компетенции составляющих его муниципальных образований должна осуществляться самим городом.

Ведь эффективность функционирования городского хозяйственного комплекса во многом зависит от того, каким образом будет распределены объекты городского имущества, источники доходов местных бюджетов между городским округом и его внутригородскими районами, а также от множества других вопросов, индивидуально присущих конкретным городам. На основе каких подходов и критериев будет осуществляться законодательное регулирование этих вопросов субъектами РФ, смогут ли они в полной мере учесть особенности отдельных городов и не приведет ли к это выравниванию под «одну гребенку» разных по своих характеристикам городов?

Не меньше вопросов вызывает норма ч. 3 новой ст. 16.2: «Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению установленных ч. 1 и в соответствии с ч. 2 настоящей статьи вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта Российской Федерации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов».

Это означает, что если какой-то конкретный вопрос местного значения закреплен как элемент компетенции внутригородского района, то полномочия по его решению, в соответствии с законом субъекта РФ, могут исполняться не органами местного самоуправления данного внутригородского района, а органами местного самоуправления городского округа. Получается, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ у органов местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений имеется возможность договорного перераспределения полномочий между собой, а в городских округах такой возможности нет, и все права в этом случае принадлежат органам государственной власти субъектов РФ^[15].