Файл: ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ИСТОЧНИКОВ ОТРАСЛИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РФ.pdf

Под подзаконным актом в юридической энциклопедии понимается правовой акт государственного органа, который издан в пределах его компетенции на основании закона либо на основе такого закона и во исполнение такого закона^[30]. Одно общее свойство присуще всем этим актам, а именно, подзаконность. Вместе с тем, когда мы говорим о подзаконности юридических актов, это не означает, что они характеризуются «меньшей» юридической обязательностью; необходимой юридической силой они обладают; дело лишь в том, что присущая им юридическая сила не имеет такого же верховенства и всеобщности, которые имеются у законов, господствующих над всеми другими нормативными актами.

Характерными признаками подзаконных актов является то, что они

1) принимаются на основе закона,

2) принимаются во исполнение закона,

3) не могут противоречить закону.

Среди подзаконных источников права социального обеспечения, прежде всего, следует выделить президентские указы. По своей правовой природе они относятся к числу подзаконных актов (ст. 80 и 90 Конституции России).

Президентские Указы дополняют, конкретизируют, определяют порядок выплаты и назначения тех или иных видов социального обеспечения, а в некоторых случаях оперативно решают проблему в сфере материального обеспечения (до принятия соответствующего закона): например, выплата различных видов пособий участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей, обеспечение жильем, транспортными средствами некоторых категорий лиц, компенсациями и др.^[31].

В качестве примера рассматриваемого источника права социального обеспечения отметим Указ Президента от 30 декабря 2013 г. № 970 «О некоторых мерах социальной защиты граждан, пострадавших в результате стихийного бедствия - наводнения в Краснодарском крае»^[32]. В нем, в частности, предусмотрено, что средства, предоставленные гражданам, пострадавшим в результате наводнения в Краснодарском крае, не подлежат возврату если жилые помещения, на капитальный ремонт которых они были предоставлены, будут признаны непригодными для проживания.

Нормативные правовые акты Правительства РФ составляют самую обширную группу источников права социального обеспечения. Постановления российского Правительства в себе содержат нормы общего и обязательного характера, которые рассчитаны на многократность применения и на неопределенный круг лиц. Они в силу этого постоянно пополняют нормативно-правовой массив РФ и неизменно выступают в качестве источников российского права^[33].

---

В противоположность им распоряжения Правительства РФ, не обладая качествами нормативности и общеобязательности и будучи изданными по конкретному случаю, в отношении конкретных органов или лиц и рассчитанными на однократность применения, выступают как индивидуальные акты и не являются источниками права. По своему характеру и содержанию они выступают как акты оперативного управления и, соответственно, как акты правоприменения.

Правительство РФ обладает весьма широкими и разнообразными полномочиями, реализуя которые, оно принимает соответствующие акты. В обобщенном виде наиболее важные из этих полномочий закреплены в Конституции РФ. В более развернутом виде полномочия Правительства РФ представлены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ». Они касаются фактически всех сфер жизни общества, в частности: обеспечение проведения в России единой государственной политики в области социального обеспечения; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан и др.

В качестве примера рассматриваемого источника права социального обеспечения отметим Постановление Правительства РФ от 22 января 1997 г. № 58 «О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом»^[34]. В нем предусматривается, что в случае гибели лиц, привлекавшихся к выполнению специальных задач, или смерти, наступившей до истечения одного года со дня окончания их участия в выполнении специальных задач в результате увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, полученных ими в период и в связи с выполнением указанных задач, их погребение осуществляется за счет организаций, привлекавших их к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом.

Все большее значение в праве социального обеспечения приобретает принцип адресности, который находит прямое закрепление в ряде нормативных актов^[35]. Во исполнение этого принципа проводится в жизнь избирательная политика государства, которое предоставляет средства не всем, а действительно нуждающимся гражданам, т.е. осуществляет конкретизацию субъекта-получателя социальных предоставлений. Для того чтобы избежать нецелевого использования средств социально-обеспечительных бюджетов, государством определяются причины, в силу которых гражданин признается нуждающимся, вырабатываются критерии, которым должно отвечать лицо для наделения его соответствующим субъективным правом, разрабатывается процедура признания гражданина нуждающимся. Принцип адресности не противоречит принципу всеобщности социального обеспечения, а лишь уточняет его границы, поскольку безадресным оно быть не должно.

---

В России на сегодняшний день одной из ключевых задач является «систематизация данных о мерах социальной помощи и их получателях по всей России»^[36].

В связи с тем что функция социальной защиты в России децентрализована, регионы формируют собственную политику социальной защиты и оказания помощи населению, а полномочия по финансированию мер социальной поддержки возложены на разные уровни бюджета, в России отсутствует единая база данных получателей социальной помощи. Все органы власти, участвующие в предоставлении мер социальной поддержки, ведут свой собственный учет получателей, административные издержки такого учета являются весьма существенными^[37]. Информация о мерах социальной поддержки разрозненна и не унифицирована, в том числе по терминологии. Сбор данных даже по одной и той же мере социальной поддержки в разных регионах ведется по-разному, да и мера может называться по-разному. Льготы предоставляются по принципу формальной принадлежности к той или иной социальной группе или даже профессии: гражданин, будучи, например, пенсионером, ветераном труда и инвалидом, может получать однотипные социальные выплаты из разных бюджетов.

Именно поэтому одной из ключевых задач реформы социальной поддержки является систематизация данных о мерах социальной помощи и их получателях по всей России, что позволит не только исключить дублирование и намеренные или непреднамеренные ошибки, но и оптимизировать предоставление мер социальной поддержки путем усиления их адресности.

В связи с этим в 2015 г. началась работа по созданию единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО)^[38]. Предполагается, что эта система будет содержать сведения обо всех мерах социального обеспечения, мерах социальной поддержки, гарантиях, выплатах, компенсациях, предоставляемых в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, с детализированной информацией как по мерам, так и по получателям.

Ведение ЕГИССО возложено на Пенсионный фонд Российской Федерации, поскольку он уже имеет опыт ведения различных информационных баз данных и располагает наиболее обширной информацией о предоставляемых мерах социальной защиты и их получателях, а также проверенным набором технологических и информационных инструментов для работы с базами данных.

---

Приняв решение о создании единой государственной информационной системы социального обеспечения, Россия вступает на путь, по которому уже идут многие страны, как развивающиеся, так и развитые.

2.3 Общепризнанные принципы и нормы международного права
в системе источников права социального обеспечения

Одной из характерных черт современного развития российского права считается возрастающая роль и влияние международного права на внутригосударственное право, правовую систему страны. Это явление имеет характер встречных процессов, в результате которых происходят взаимообогащение, взаимопроникновение и определенная трансформация международного и национального права. Осуществление функций международного права возможно лишь при все более тесном взаимодействии с внутренним правом государств. С другой стороны, нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права носит характер объективной закономерности, которая отражает более общую закономерность - углубление взаимодействия национального общества с мировым сообществом^[39].

Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) составной частью правовой системы РФ являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Кроме того, в ряде статей Конституции РФ указывается на необходимость руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права.

Россия входит в мировое сообщество, является членом Организации Объединенных Наций, иных международных организаций, в том числе Международной Организации Труда (МОТ). Она входит в Совет Европы (СЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ), в которых находят свое проявление общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры.

Российское государство выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

Роль международного права, международных договоров как источников права также для уголовного законодательства является важной. Международные договоры Российской Федерации, как следует из положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»^[40], вместе с общепризнанными принципами и международно-правовыми нормами, представляют собой составную часть российской правовой системы.

---

Таким образом, нормы международного права вводятся не в законодательство, а в национальную правовую систему - сложное правовое явление. Помимо собственно внутреннего законодательства она включает весь комплекс правоприменения (применимое право, в том числе иностранное и международное), а также правовое сознание и правовую культуру. Тем самым положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ предопределяют значительное влияние норм международного права на всю правовую действительность РФ.

Данные положения ознаменовали отход от традиционного для России дуалистического понимания проблемы соотношения международного и внутригосударственного права: для действия во внутреннем праве нормы международного права должны трансформироваться (путем инкорпорации, легитимации, отсылки 1) во внутригосударственные. Согласно новому подходу речь идет об имплементации международно-правовых норм, после чего они не теряют свою силу и продолжают существовать наряду с внутренними нормами.

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ также изложен порядок разрешения коллизий: если международным договором Российской Федерации иные правила установлены, чем те, которые предусмотрены законом, то применяться должны правила международного договора. Таким образом, закреплены приоритет договорных норм перед внутренними нормами и возможность их прямого применения: субъекты права РФ (граждане, органы власти и иные лица) могут непосредственно ссылаться на международные нормы.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 марта 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»^[41] предусматривает, что составной частью российской правовой системы являются «общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах». В литературе указывается на ограниченность такого понимания. Так, И.В. Воронцова отмечает, что «выясняя статус общепризнанных принципов и норм международного права в правовой системе государства, следует учитывать, что основной формой их существования служит обычай»^[42]. Наиболее обоснована позиция, согласно которой формой существования общепризнанных принципов и норм выступают и международные договоры, и обычаи. Ошибочно приравнивать их к основным принципам международного права: Постановление ограничивает толкование понятия общепризнанных принципов, именуя их императивными нормами международного права (п. 1).

---