Файл: Оказание финансовой помощи группой Всемирного банка.pdf

В 1992 г. произошло историческое — для всей сферы постконфликтного восстановления — событие: Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали по запросу Совета Безопасности представил доклад под названием «Повестка дня для мира: превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира»^[11], посвященный тому, как ООН должна реагировать на конфликты после окончания «холодной войны». В нем он определил понятия «поддержание мира» (peacekeeping) и «установление мира» (peacemaking), описал методы превентивной дипломатии, которые можно использовать до начала вооруженного противостояния в целях его предотвращения. На противоположный полюс в процессе урегулирования в докладе было помещено постконфликтное миростроительство — «действия по определению и поддержке структур, работа которых будет способствовать укреплению мира и предотвращению возобновления конфликта»^[12]. Это, по сути, положило начало более комплексному подходу к миротворческим операциям, включив в них постконфликтное восстановление и заложив первые базовые принципы этого процесса. В их числе Бутрос-Гали назвал необходимость сотрудничества ООН с международными финансовыми институтами, которые должны были играть важную роль в социально-экономическом развитии пострадавших стран. Таким образом, постконфликтное восстановление постепенно стало отвоевывать себе место в повестке дня международных организаций и всего мирового сообщества.

Все возраставшее внимание к проблемам предотвращения, разрешения конфликтов и постконфликтного восстановления в начале 1990-х годов стало уделяться и в рамках ОЭСР. В 1995 г. в структуре Комитета по содействию развитию (далее — КСР ОЭСР) было создано Специальное подразделение по проблемам конфликтов, мира и содействия развитию (DAC Network on Conflict, Peace and Development Cooperation). Оно функционирует и сегодня, представляя собой международную площадку, которая обеспечивает совместную работу экспертов различных агентств СМР, в том числе из системы ООН, Европейской комиссии, МВФ и Всемирного банка. Эти эксперты определяют и разрабатывают общие подходы к вопросам урегулирования конфликтов, миростроительства и содействия развитию. Первые результаты их работы были зафиксированы в Рекомендациях КСР ОЭСР по проблемам урегулирования конфликтов, обеспечения мира и содействия развитию (Guidelines on Conflict, Peace and Development Co-operation)^[13] 1997 г. В них содержались предложения для доноров по взаимодействию с пострадавшими странами. В документе подчеркивалась особая важность предотвращения конфликтов и координации с другими донорами, проводилась оценка влияния конфликтов на развитие подверженных им государств, обозначались приоритеты постконфликтного восстановления. Несмотря на попытку охватить значительный проблемный пласт, данные рекомендации носили общий характер, по сути, обозначая поле для будущей деятельности отдельных стран и многосторонних доноров, в том числе для Всемирного банка.

В августе 1995 г. упомянутая ранее Операционная директива ВБ 8.50 была преобразована в Принципы деятельности 8.5 (Operational policy 8.5)^[14], по-прежнему без концептуальных изменений в подходах к постконфликтному восстановлению, что фактически не позволило Банку сделать качественный шаг в этом направлении, и документ стал лишь номинальным этапом, не повлиявшим на работу ВБ в рассматриваемой сфере.

После завершения «холодной войны» Банк чаще всего реагировал на нужды заемщиков из числа постконфликтных стран по принципу ad hoc (отдельно для каждого вопроса), поскольку оказание им помощи было сопряжено со значительными рисками, такими как возможное возобновление конфликта, возникновение гуманитарного кризиса, а также угрозы безопасности самих сотрудников ВБ, работавших «на земле». Однако нужды таких «проблемных» стран росли с каждым годом, а эффективность работы в них Банка вызывала сомнения. В конечном счете руководство этого института во главе с Дж. Дэвидом Вулфенсоном, в том числе и под воздействием изменений в повестке дня других международных организаций, осознало потребность в пересмотре концептуальных подходов к рассматриваемым проблемам.

1.3 Принятие Рамочной концепции деятельности Всемирного банка

Новая глава в истории деятельности Всемирного банка по укреплению политических институтов, предотвращению и преодолению последствий вооруженных конфликтов началась в 1997 г. Именно тогда — вслед за ООН и ОЭСР — Банк принял свой первый доктринальный документ, посвященный непосредственно постконфликтному восстановлению, — Рамочную концепцию деятельности Всемирного банка по постконфликтному восстановлению (Framework Paper for Post-conflict Reconstruction)^[15]. Концепция 1997 г. разрабатывалась при участии практически всех структур ВБ, а также в координации с широким кругом международных игроков, таких как агентства ООН, неправительственные организации и представители заинтересованных стран. В документе были перечислены признаки «затронутого конфликтом государства»: оно либо недавно прошло через период повсеместного применения насилия; либо управляется властью, ставящей своей основной задачей военную деятельность; либо имеет несостоятельную центральную власть, против которой существенная часть населения ведет вооруженную борьбу. В Рамочной концепции были также выделены пять этапов участия Всемирного банка в постконфликтном восстановлении, сформировавшие первый алгоритм его деятельности в государствах, затронутых вооруженным конфликтом.

1. Подготовка краткого обзора ситуации (watching brief) — для стран, в которых Банк ранее не был представлен. Эта фаза необходима для того, чтобы отследить поэтапное развитие противостояния и сформировать информационную базу данных для обеспечения наиболее эффективного и своевременного вмешательства ВБ в ходе урегулирования конфликта.
2. Подготовка стратегии поддержки переходного периода (transitional support strategy) — должна производиться по мере приближения к разрешению конфликта. В рамках этой фазы персонал Банка должен взаимодействовать с правительством страны — получателя помощи и другими партнерами для разработки национальной программы быстрого восстановления (national recovery program) как первого шага на пути создания полномасштабной программы восстановления (full-scale reconstruction program). Стратегия должна включать полное описание рисков реализации программ в той или иной стране, схему входа и выхода Всемирного банка, а также детали финансирования.
3. Первые мероприятия восстановительного характера (early reconstruction activities) — должны начинаться сразу же после возникновения приемлемых для этого условий. Речь идет о реализации мелких проектов, запуск которых не требует стандартных подготовительных процедур (например, срочное восстановление жизненно важных объектов инфраструктуры, срочное разминирование и т.д.).
4. Непосредственно постконфликтное восстановление (post-conflict reconstruction), включая воссоздание физической инфраструктуры, экономики, политических институтов, социальную реинтеграцию бывших комбатантов.
5. Возвращение к нормальной деятельности (return to normal operations).

Документ содержал также ряд рекомендаций операционного плана по работе с постконфликтными странами:

1. Банк должен создать или восстановить присутствие на местах в таких государствах, чтобы реагировать на изменения, свойственные постконфликтным ситуациям;
2. Банку необходимо как можно скорее наладить взаимодействие с учреждениями ООН, другими донорами, неправительственными организациями и прочими заинтересованными в процессе восстановления акторами;
3. Банк должен ясно осознавать, как его деятельность повлияет на обстановку в чрезвычайных ситуациях: это поможет избежать негативных последствий, способных поставить под угрозу дальнейшее восстановление и развитие страны;
4. координация процесса предоставления помощи должна начинаться одновременно с первыми шагами по восстановлению;
5. Банк должен разработать новые Общие принципы, в которых будут более детально проработаны процедуры предоставления займов именно для постконфликтных стран;
6. Банк должен поддерживать новые для себя направления деятельности (демобилизация, реинтеграция и разминирование);
7. необходимо обеспечить гибкое финансирование мероприятий на ранних стадиях процесса восстановления.

В Рамочной концепции 1997 г. были сформулированы наиболее общие параметры работы Всемирного банка в постконфликтных государствах, но они не отражали специфики конкретных проблем на местах. Этот документ заложил основу для создания в том же 1997 г. специального Постконфликтного департамента (Post-Conflict Unit), ответственного за работу со странами, ставшими аренами вооруженного противостояния, а также Постконфликтного фонда (Post-Conflict Fund), занятого поддержкой расширения компетенций Банка в сфере постконфликтного восстановления, формулированием соответствующих стратегий и улучшением работы сотрудников ВБ. В задачи подразделения входило также преобразование обозначенных в Рамочной концепции общих принципов непосредственно в практические действия^[16].

Годом позже, после осознания Банком недостаточности имевшихся у него возможностей для решения указанных задач, Постконфликтный департамент был преобразован в Департамент предупреждения конфликтов и восстановления (Conflict Prevention and Reconstruction Unit) с расширенным мандатом. Само по себе преобразование созданного год назад органа выглядит как стратегический просчет в политике Банка, который спешно попытались исправить. Первоочередной задачей нового подразделения стала разработка программ развития непосредственно для пострадавших от конфликта государств. В его функции также вошли анализ конфликтных ситуаций и организация оперативного реагирования Банка на них, оптимизация политики ВБ в постконфликтных странах. Кроме того, в круг задач Департамента были включены разработка специфических механизмов и стратегий для внесения весомого вклада в постконфликтное развитие этих государств, а также изучение экономических причин и последствий конфликта. Фокусом деятельности нового подразделения стали шесть тематических кластеров: социальные и межнациональные отношения; управление и политические институты; права человека и безопасность; структура и эффективность экономики; окружающая среда и природные ресурсы; внешние факторы. Департамент также управлял Постконфликтным фондом, средства которого использовались для поддержки процесса планирования, управления и анализа результативности деятельности, направленной на восстановление пострадавшей от конфликта страны. Это осуществлялось посредством финансирования правительств и партнерских организаций, начиная с ранних стадий перехода от конфликта к мирному развитию. Постконфликтный фонд стал механизмом, позволявшим ВБ оперативно включаться в процесс восстановления государства.

Выработка общих принципов деятельности Всемирного банка в этом направлении и создание Департамента предупреждения конфликтов и восстановления дали стимул к повышению исследовательской активности. Ее итогом стало появление нескольких трудов, которые представили и ввели в повестку дня принципы взаимодействия с постконфликтными странами. Эти исследования остаются актуальными по сей день. В первую очередь речь идет о двух работах, связанных с именем Пола Кольера (Paul Collier)^[17]. В своей статье «Об экономических последствиях гражданских войн» [Collier, 1999] автор приходит к заключению, что в ходе внутреннего вооруженного конфликта ежегодные темпы экономического роста уменьшаются на 2,2%, а если конфликт длится дольше — еще более существенно. Вторая работа, «Вырваться из ловушки конфликта: гражданская война и политика развития»^[18], была написана группой экспертов Всемирного банка под руководством П. Кольера. В ней утверждается о наличии двунаправленной связи между уровнем экономического развития и конфликтом. Авторы советовали Всемирному банку основные усилия направить на предупреждение конфликтных ситуаций и быть особенно внимательным к нуждам постконфликтных государств: «Риск гражданской войны в стране с низким уровнем доходов гораздо выше, чем в стране со средним уровнем дохода. Однако гражданская война в свою очередь является не только препятствием для развития, но и провалом политики развития»^[19]. Идеи П. Кольера и его коллег стали важным подспорьем для работы в сфере постконфликтного восстановления не только для Всемирного банка, но и для других международных организаций, занимающихся СМР.

Параллельно — и вне всякой связи с деятельностью ВБ — в работе американского эксперта М. Андерсон «Не навреди: как помощь может способствовать миру — или войне» [Anderson, 1999], написанной в 1999 г., в употребление был введен термин «конфликточувствительность» (conflict-sensitivity). После выхода этого исследования в свет все доноры, в том числе Всемирный банк, стали включать в свои программы СМР вопросы изучения влияния международной помощи на ход конфликта, чтобы предусмотреть возможные позитивные или негативные эффекты от ее оказания.

В январе 2001 г. ВБ утвердил официальную Операционную политику (Operational Policy) в области содействия развитию и урегулированию конфликтов (Development Cooperation and Conflict, OP 2.30)^[20], разработанную Департаментом предупреждения конфликтов и восстановления. В ней содержался призыв максимально использовать возможности Банка для минимизации потенциальных причин конфликта, а в принципы деятельности организации было интегрировано понятие «конфликточувствительность». В этом документе были также четко обозначены главные цели ВБ по отношению к трем категориям стран: