Файл: Оказание финансовой помощи группой Всемирного банка.pdf

Через несколько месяцев после вторжения в Ирак в рамках КСР ОЭСР была создана Группа по «нестабильным государствам» (Fragile States Group), что стало важным шагом для формирования нового консенсуса по взаимодействию с этой категорией получателей помощи. В задачи новой структуры входила разработка проблематики «нестабильности» вместе с Программой развития ООН, ГВБ и другими международными организациями. В названии Группы был использован термин «fragile states» («нестабильные государства»), который был воспринят Всемирным банком и заменил сформулированное им ранее понятие LICUS, а впоследствии был интегрирован в общий дискурс по проблемам внешней помощи [Бартенев, 2012]. Вместе с заменой категории стран LICUS на «нестабильные государства» в ВБ появилось новое подразделение по работе с данной группой реципиентов (Fragile States Unit), которое стало сотрудничать в этом вопросе с Департаментом предупреждения конфликтов и восстановления.

Через несколько лет, в апреле 2007 г., на Форуме высокого уровня все того же КСР ОЭСР при участии Всемирного банка были приняты 10 принципов надлежащих действий международного сообщества в нестабильных государствах и ситуациях^[35], целью разработки которых было создание основы оказания помощи «проблемным» реципиентам. Однако эти принципы оказались важны для всех лишь на бумаге, ведь, как отмечают исследователи, их реализация на практике встречает большое число препятствий [Бартенев, 2012].

После громкого скандала, связанного со злоупотреблением полномочиями в личных целях, П. Вулфовица на посту президента Всемирного банка летом 2007 г. сменил Роберт Зеллик — еще один бывший чиновник, занимавший высокие посты в американской администрации. До назначения в ВБ он работал в администрациях президентов Джеральда Форда, Рональда Рейгана, Джорджа Буша- старшего и Джорджа Буша-младшего, в 2005—2006 гг. (непосредственно перед переходом во Всемирный банк) был заместителем государственного секретаря США, а также вместе с П. Вулфовицем входил в группу советников, занимавшуюся вопросами внешней политики при Джордже Буше-младшем и известную под названием «Вулканы» («The Vulcans»). Р. Зеллик продолжил курс, взятый на подчинение политики СМР императивам безопасности. Его видение работы организации и процесса содействия развитию в целом было озвучено во время его выступления с речью «Обезопасить развитие» в Международном институте стратегических исследований (International Institute for Strategic Studies)^[36] 12 сентября 2008 г. По сути, оно стало программным манифестом его подхода. Как утверждал Р. Зеллик, для того чтобы эффективно действовать в ситуациях «нестабильности», необходимо разработать новые принципы, которые будут выходить за рамки модели СМР. Эти принципы должны включать обеспечение безопасности, легитимности властных институтов и качества управления, а также восстановление экономики. В центр он ставил императив «securing development» — создания условий для безопасного развития с целью облегчить переход от конфликта к мирному времени, добиться устойчивости этих процессов и разорвать порочный круг «нестабильности» и вражды^[37].

Однако важную роль играли не только личностные факторы, но и изменения во внешней среде. В июне 2006 г. Швейцария и Программа развития ООН пригласили несколько государств, международных агентств и организаций гражданского общества принять участие во встрече на уровне министров в Женеве. Ее целью было определение конкретных мер для предотвращения и уменьшения масштабов распространения вооруженного насилия во всем мире и улучшения перспектив устойчивого развития. 7 июня 2006 г. по итогам встречи была подписана Женевская декларация о вооруженном насилии и развитии. В ней признавалось, что вооруженное насилие является как причиной, так и следствием недостаточного уровня развития, служит основным препятствием на пути достижения ЦРТ ООН и может сократить годовой рост экономики среднестатистической страны приблизительно на 2%. Женевскую декларацию на сегодняшний день подписали более 100 государств^[38]. Так произошло документальное закрепление связи безопасности и развития на международном уровне.

Описанные перестановки в руководстве Всемирного банка, анализ результативности его действующих проектов, а также изменения во внешней среде подтолкнули ВБ к серьезным концептуальным и институциональным нововведениям, которые начали происходить с 2007 г. В марте была опубликована Операционная директива 8.00 под названием «Оперативное реагирование на кризисы и чрезвычайные ситуации» (Rapid Response to Crises and Emergencies — OP 8.00), в которой подтверждалась готовность Банка в соответствии со своим мандатом и по запросу пострадавшей стороны при возникновении чрезвычайных ситуаций, в том числе вооруженных конфликтов, в кратчайшие сроки оказывать помощь в восстановлении объектов инфраструктуры, производственных объектов, социальной и экономической интеграции пострадавших групп населения. Кроме того, в очередной раз была подчеркнута важность координации и совместных действий с организациями- партнерами, в первую очередь учреждениями ООН.

Вслед за этим 1 июля 2007 г. Департамент предупреждения конфликтов и восстановления и Подразделение по работе с «нестабильными государствами» (Fragile States Unit) были объединены в новую структуру — Группу по «нестабильным и затронутым конфликтами государствам» (Fragile and Conflict-Affected Countries Group) — в целях гармонизации взаимодействия по смежным проблемам «нестабильности» и постконфликтного восстановления. В документе о создании Группы в целом признавалась успешной деятельность двух подразделений-предшественников, но отмечалась необходимость консолидации подходов ВБ к данной проблематике и слияния их в один более крупный тематический кластер. Недостатки в работе этих подразделений фактически упомянуты не были. Складывается впечатление, что ВБ умышленно в своих документах старается не упоминать о проблемах работы действующих органов Банка, а создание новых подразделений в такой ситуации, по сути, призвано было заретушировать отсутствие реальных концептуальных изменений.

В 2008 г. на базе двух фондов, финансировавших усилия в этих областях, — Постконфликтного фонда и траст-фонда для имплементации инициативы LICUS — был создан Фонд государствостроительства и миростроительства (State- and Peacebuilding Fund) (ФГМ) с двумя широкими целями:

• поддерживать меры по улучшению качества управления и государственных институтов в странах, переживших конфликт или рискующих оказаться в кризисной ситуации;
• способствовать восстановлению и развитию государств, находящихся в конфликтном или постконфликтном состоянии^[39].

Основной причиной создания нового фонда стала необходимость консолидировать стратегические подходы Банка к проблемам урегулирования конфликтов и укрепления государственности, а также рационализировать связанные с этим процессы и процедуры. Консолидация фондов шла параллельно со слиянием двух подразделений ВБ, ответственных за работу в соответствующих областях. Сферы их деятельности в значительной степени пересекались, и на определенном этапе стало ясно, что существование двух фондов с разными источниками финансирования ведет к дублированию функций, усложняет отчетность, а динамика их пополнения, особенно траст-фонда для имплементации инициативы LICUS, который зависит от доходов МБРР, отличается непредсказуемостью. Интересным представляется тот факт, что в документе о создании ФГМ также перечислены успехи его предшественников, но ничего не сказано о недочетах или проблемах в их работе, которые наверняка были и, возможно, стали причиной устранения и преобразования этих подразделений. Фонд государствостроительства и миростроительства в настоящее время является крупнейшим глобальным траст-фондом ВБ и ключевым механизмом финансирования усилий в странах, затронутых вооруженным конфликтом и «нестабильностью». Он поддерживает инновационные программы государствостроительства и миростроительства для таких стран, которые имеют ограниченный доступ (или вообще его не имеют) к другим источникам предоставления помощи Банком.

ФГМ является универсальным механизмом работы с «нестабильными государствами»: его финансирование доступно для всех стран — членов ВБ, которые пострадали от вспышек насилия или имеют большой уровень задолженности. Более того, помощь из этого источника на индивидуальном основании могут получить государства, не являющиеся членами Банка. Фонд помогает противостоять целому ряду вызовов, порождаемых «нестабильностью» и постконфликтным восстановлением: от кризисов и процессов политического перехода в регионе Ближнего Востока и Северной Африки, в малых островных государствах в Восточной Азии и Тихом океане до городской преступности и насилия в Латинской Америке.

В октябре 2008 г. были подписаны Общие принципы совместной деятельности ООН и Всемирного банка в кризисных и посткризисных ситуациях (United Nations — World Bank Partnership Framework for Crisis and Post-Crisis Situations)^[40]. В соответствии с ними обе организации должны работать на принципах взаимодополняемости и взаимозависимости, в более плотной координации между соответствующими подразделениями в штаб-квартирах и на местах. Необходимость объединения усилий двух важнейших международных институтов в устранении и предупреждении кризисов была очевидной в течение долгого времени — это отмечено во многих резолюциях, принятых ВБ и ООН раздельно, однако общий документ появился лишь через 11 лет после начала целенаправленной работы Банка в сфере постконфликтного восстановления. Вероятно, это связано с долгим поиском нужной конфигурации деятельности ВБ в этой сфере. Как только она сформировалась, принятие общих принципов стало возможным.

Все в том же 2008 г. начался мировой финансовый кризис, и Всемирный банк в этот период усилил поддержку беднейших стран^[41]. Однако отдельных документов о влиянии кризиса на работу в «нестабильных» и постконфликтных государствах издано не было, из чего следует вывод, что наиболее ярко его эффекты проявились в других сферах деятельности ВБ.

Спустя полтора года после подписания Общих принципов при финансовой поддержке правительства Швейцарии была запущена работа Совместного трастового фонда Всемирного банка и ООН по противодействию «нестабильности» и конфликтам (World Bank — United Nations Fragility and Conflict Partnership Trust Fund)^[42]. Он занимается поддержкой усилий двух организаций по разработке более эффективных подходов к улучшению ситуации в «нестабильных и затронутых конфликтом государствах». Сегодня фонд реализует более 30 проектов общей стоимостью свыше 7 млн долл., что является достаточно незначительной суммой по меркам ВБ. Среди достижений фонда значатся, в частности, разработка специального диагностического механизма для содействия восстановлению властных институтов в постконфликтных государствах, а также ряд совместных проектов ООН и ВБ в странах — членах Африканского союза.

Эволюционировало также понимание Банком проблемы «нестабильности»: в 2009—2010 финансовом году упомянутый Список LICUS был заменен на Список «нестабильных государств» (List of Fragile States), что соответствовало общей тенденции к интернализации термина «fragile states». Однако уже в 2010 г. изменился метод формирования данного Списка — он был преобразован в Гармонизованный список нестабильных состояний (Harmonized List of Fragile Situations), который включал страны или территории, имеющие показатель по индексу CPIA не более 3,2 и/или на территории которых в течение последних трех лет действует миротворческая либо полицейская миссия ООН и/или региональных организаций. Из этого перечня были принципиально исключены страны со средним уровнем дохода — реципиенты помощи от МБРР, рейтинг которых по CPIA публично не разглашался, кроме тех, где присутствуют миротворческие или полицейские миссии. Гармонизация означала сведение воедино данных из рейтингов по CPIA Всемирного банка, а также Африканского и Азиатского банков развития^[43]. Переход к Гармонизованному списку нестабильных состояний означал:

• отход от концентрации исключительно на проблемах государственных институтов;
• отказ от называния государств «нестабильными» и распространение идеи о том, что любая страна может оказаться в трудном положении, даже если она в целом стабильна;
• понимание вооруженного конфликта как самостоятельной угрозы, которую необходимо отделять от проблем неустойчивости государственных институтов.

Важнейшей вехой в эволюции подходов Всемирного банка к работе в постконфликтных странах стала подготовка Доклада о мировом развитии (ДМР) 2011 г. под названием «Конфликты, безопасность и развитие»^[44], посвященного «нестабильным и затронутым конфликтом государствам». Его издание стало результатом совместной работы ВБ, ООН, региональных институтов развития, Международной сети по затронутым конфликтом и «нестабильным» государствам (International Network on Conflict-Affected and Fragile States) КСР ОЭСР, представителей развитых и развивающихся стран и их агентств СМР. Работа велась на стыке различных общественных и гуманитарных наук. Публикация ДМР-2011 зафиксировала выход проблем этих государств на первый план в деятельности Банка. Его эксперты, по сути, говорят о смене всей парадигмы работы организации в «нестабильных» и пораженных конфликтами странах. Важнейшим утверждением Доклада является то, что насилие и прочие проблемы таких государств не могут быть решены в краткосрочном периоде при отсутствии там эффективно работающих институтов, обеспечивающих людям безопасность, правосудие и рабочие места, а также доверия граждан к этим институтам. В ДМР-2011 была подчеркнута важность реформирования систем безопасности и правосудия, функционирование которых необходимо для эффективного использования помощи развитию. В документе на основании данных различных дисциплин и опыта многих стран мира были предложены идеи и практические рекомендации по преодолению конфликтов и «нестабильности», а также обеспечения безопасного развития. Эксперты ВБ выделили пять принципов, на которых должно строиться взаимодействие Банка с такими странами-партнерами:

1. работа в «нестабильных и затронутых конфликтом государствах» основывается на мандате ВБ, направленном на искоренение бедности и поощрение экономического роста (сравнительные преимущества Банка перед другими международными организациями и опыт в поддержке долгосрочного создания и развития государственных институтов должны быть использованы в полной мере);
2. «нестабильность» и вооруженное насилие являются долгосрочной проблемой, а не эпизодической чрезвычайной ситуацией, конфликт же — это результат неспособности властных структур справиться с внутренними и внешними вызовами, поэтому для поддержки усилий правящих режимов по строительству государственных институтов в «нестабильных» и пораженных конфликтами странах необходимо применять инструменты и меры, отличные от других реципиентов помощи;
3. деятельность ВБ по поддержке государств, столкнувшихся с проблемой «нестабильности» и конфликтов, которые угрожают развитию, будет специально разрабатываться в каждом конкретном случае;
4. усилия Банка по преодолению «нестабильности» и постконфликтному восстановлению будут выстраиваться на основе предпочтений пострадавших стран и при их руководящей роли, чтобы стратегия работала в интересах этих государств и, самое главное, их населения;
5. Банк привержен принципу координации своей деятельности с другими агентствами СМР.