Файл: Оказание финансовой помощи группой Всемирного банка.pdf

1. в странах, где есть риск возникновения/возобновления конфликта, Банк должен использовать существующие механизмы, такие как страновые стратегии (Country Partnership Strategy), чтобы путем предоставления помощи развитию способствовать экономическому росту и снижению уровня бедности в целях устранения возможных причин конфликта;
2. в государствах, находящихся в состоянии конфликта, предполагалось:

• продолжать прилагать усилия по снижению уровня бедности и сохранению важнейших объектов инфраструктуры;
• предоставлять — по требованию партнеров — информацию о влиянии чрезвычайной помощи на социально-экономическое положение;
• анализировать влияние конфликта на социальное и экономическое развитие страны;

— готовиться к оперативному предоставлению помощи при появлении подходящих для этого условий;

1. в странах, находящихся в стадии перехода от конфликта к мирному развитию, предполагалось поддерживать экономическое восстановление, устойчивое развитие путем оказания финансовой и технической помощи, уделяя особое внимание группам населения, более всего подверженным последствиям конфликта.

В Операционной политике отдельно отмечалось, что Банк не участвует в миротворческих операциях, не предоставляет прямую поддержку бывшим комбатантам или гуманитарную помощь, так как это входит в функции других организаций и доноров. В документе была сделана специальная оговорка о том, что Банк не вмешивается в политическую ситуацию в стране, концентрируясь именно на экономической составляющей восстановления, и действует только по запросу законного правительства^[21]. Новый документ был призван дополнить уже существующие. Действительно, по сравнению с Рамочной концепцией 1997 г. в Операционной политике 2.30 содержится более подробное руководство для действий Банка в конфликтных и постконфликтных ситуациях, подчеркнуты идеи «конфликточувствительности» и невмешательства в политические дела государств-реципиентов.

Операционная политика 2.30 в целом соответствовала по духу «стандартному» подходу, представленному мировой общественности в 1998 г. сотрудниками Исследовательского департамента ВБ Дэвидом Долларом и Лантом Притчеттом в работе «Оценивая помощь: что работает, что нет и почему» [Dollar, Pritchett, 1998]. Суть этого подхода состояла в том, что помощь может быть эффективным инструментом повышения темпов экономического роста только в том случае, если страны-реципиенты проводят разумную политику и в них существуют институты, обеспечивающие «надлежащее управление» (goodgovernance), иначе это лишь пустая трата денег налогоплательщиков. Для доноров это означало, что они должны быть более избирательны в распределении помощи, награждая тех, кто проявил себя хорошо, и наказывая «плохишей». Несмотря на то что такой подход казался логичным и обоснованным, существовало заметное число его критиков. Они утверждали, что «надлежащее управление» не должно быть важнейшим условием, влияющим на предоставление помощи той или иной стране, ведь таким образом не учитываются интересы беднейших групп населения [Kapur, Webb, 2000]. Тем не менее, хотя это и не подчеркивалось на официальном уровне, «проблемные» страны получали меньшие объемы помощи, что добавляло нагрузку на их и без того слабые государственные институты. Однако в 2001 г. произошло событие, которое в корне изменило представления экспертов и исследователей, занимавшихся вопросами СМР: теракты 11 сентября ярко продемонстрировали, что «стандартный» подход неэффективен, и стали импульсом к началу следующего этапа в деятельности Всемирного банка — работе с «нестабильными государствами».

ГЛАВА 2 РОЛЬ И ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОКАЗАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ ГРУППОЙ ВСЕМИРНОГО БАНКА

2.1 Роль Всемирного банка в помощи нищим странам

Террористическая атака в самом сердце западного мира, совершенная группировкой «Аль-Каида», долгое время действовавшей в одном из беднейших государств — Афганистане, привела к настоящему переосмыслению миссии Всемирного банка. На конференции по разработке стратегий помощи наиболее бедным странам, которая состоялась через три месяца после терактов, президент ВБ Дж. Вулфенсон заявил о важности и актуальности борьбы с нищетой: «Мы более не можем позволить себе поворачиваться спиной к беднейшим людям планеты, а тем, кто все еще верит, что мы можем игнорировать тяжелое положение 20% населения земного шара, я скажу — отправляйтесь на “Нулевой уровень”^[22]»^[23]. Тем самым он акцентировал внимание мировой общественности на том, что теракты 11 сентября продемонстрировали необходимость вести целенаправленную борьбу с бедностью, поскольку в конечном итоге это должно привести к повышению уровня безопасности во всем мире. На срок президентства Дж. Вулфенсона во Всемирном банке пришлись важные изменения в том, что касается проблематики «нестабильности» и постконфликтного восстановления. Его речь на встрече с сотрудниками в июне 2002 г. стала очень важной, программной для нового этапа борьбы с бедностью в мире. В ней глава Всемирного банка вновь подчеркнул необходимость более активной деятельности в беднейших странах: «Если мы не решим проблемы социальной справедливости и бедности, у нас не будет ни единого шанса достичь мира на земле. Доказательство этому мы видели 11 сентября, но нам и так ясно, что там, где есть бедность, могут возникать и другие серьезные угрозы»^[24]. Таким образом, Дж. Вулфенсон, по сути, признал ошибку Всемирного банка и всего международного сообщества в отношении к проблеме бедности, искоренение которой он назвал одним из важнейших условий обеспечения безопасности во всем мире.

Уже через несколько месяцев после терактов Банк выделил новую категорию получателей помощи — страны с низким уровнем дохода в тяжелом положении (Low-income countries under stress — LICUS), отличающиеся слабостью государственных институтов и управления. Одним из ответов ВБ на атаки 11 сентября стало создание в ноябре 2001 г. целевой рабочей группы под руководством упомянутого Пола Кольера для переоценки подходов к государствам, относящимся к категории LICUS. Группа должна была ответить на вопрос о том, как мировое сообщество может помочь этим странам встать на путь устойчивого роста, развития и снижения уровня бедности. Деятельность целевой группы внесла вклад в разработку подхода с особым упором на качество управления, экономические реформы и предоставление услуг в ситуациях хронической «нестабильности». Авторы доклада признавали^[25], что в LICUS помощь неэффективна, так как у государственных органов отсутствуют способность и желание использовать ее в интересах развития, однако игнорирование таких стран лишь способствует повышению уровня бедности и может привести даже к фактическому развалу государства, что будет иметь заметные негативные региональные и глобальные последствия. В итоге была выявлена необходимость переосмысления принципов работы в данных странах. Группа выдвинула 22 предложения, особый упор в которых был сделан на улучшение качества государственного управления, социальной политики и мер по укреплению безопасности; поддержку проведения реформ, результаты которых могут проявиться в краткосрочной перспективе; предоставление грантов вместо займов; прозрачность и подотчетность в распределении помощи. Кроме того, по итогам работы целевая группа заявила о необходимости выполнить самостоятельный социополитический анализ для понимания, какие реформы могут быть проведены в тот или иной момент и каков оптимальный путь их осуществления. В отношении государств, не принадлежащих к категории LICUS, для Банка нет нужды в таком анализе, поскольку эту функцию способны взять на себя их правительства^[26]. В этом, по мнению авторов, заключается дополнительная сложность работы в странах со слабыми государственными институтами, так как включаться в процесс планирования реформ приходится практически с нуля, не имея никакой информационной базы. Данные рекомендации стали основой для дальнейшей деятельности Банка в странах с низким уровнем дохода в тяжелом положении, но по большей части они носили характер призывов, которые без долгой и тщательной подготовки было очень сложно реализовать на практике.

В конце 2002 г. по рекомендации целевой рабочей группы Банком была официально запущена инициатива под названием LICUS. Она отражала озабоченность мирового сообщества ситуацией в государствах с наиболее слабыми институтами власти и низким качеством управления, многие из которых были затронуты вооруженными конфликтами. Было создано специальное подразделение ВБ, задачей которого стало внедрение инициативы в работу Банка. Помимо этого оно занималось составлением списка стран, относящихся к категории LICUS, что было важным шагом с точки зрения организации взаимодействия с ними, ведь эта работа представляла собой первую попытку очертить круг государств, требовавших особого подхода. Первый такой список был опубликован в 2004 г.; LICUS в нем определялись «математически». В эту категорию входили две группы реципиентов: 1) страны с низким уровнем дохода с индексом оценки страновой политики и институтов (Country Policy and Institutional Assessment — CPIA) не более 3,2; 2) территории, не являющиеся членами Всемирного банка, имеющие право получать помощь от МАР (независимо от уровня CPIA).

Вслед за заявлением целевой группы по странам LICUS о необходимости проведения в них социополитического анализа и следуя указаниям Операционной политики 2.30, Департамент предупреждения конфликтов и восстановления разработал Общие принципы анализа конфликтов (The Conflict Analysis Framework)^[27], подтвердив приверженность Банка идее «конфликточувствительности». Это было сделано для того, чтобы помочь подразделениям ВБ, работавшим с постконфликтными государствами, в разработке соответствующих стратегий развития и программ помощи. По мнению экспертов Всемирного банка, учет факторов, способных привести к вооруженному противостоянию, может помочь предупредить возникновение, углубление или возвращение к активной фазе конфликта. Игнорирование конфликтного анализа при разработке стратегии развития для конкретной страны, по мнению составителей Общих принципов, влечет вероятность невольно спровоцировать интенсификацию конфликта или, в лучшем случае, разработать политику, которая просто-напросто окажется неэффективной. В целом в этом не было новаторства, лишь более подробно был проработан принцип «конфликточувствительности» в контексте взаимодействия Банка с «нестабильными государствами». Разработчики документа выделяли 9 индикаторов, по которым должна оцениваться ситуация в изучаемой стране: наличие конфликта в прошлом, доход на душу населения, объем экспорта сырьевых товаров, уровень политической нестабильности, степень обладания политическими и гражданскими правами, уровень милитаризации, наличие доминирующей этнической группы, наличие активных конфликтов в регионе, уровень безработицы среди молодежи. Отмечалось, что неудовлетворительные показатели по одному из пунктов не ведут автоматически к возникновению или возобновлению конфликта, хотя и могут сыграть определяющую роль в этом. Если же сразу несколько индикаторов достигают критической отметки, то необходим глубокий анализ конфликтной ситуации. Для его проведения разработчики Принципов предлагали изучить значения каждой из шести переменных^[28] по семи параметрам^[29]. Результаты такого исследования должны были помочь выявить факторы, которые оказывают наибольшее влияние на конфликт и которым должно быть уделено приоритетное внимание при разработке страновых стратегий развития. Безусловно, публикация Общих принципов внесла значительный вклад в систематизацию анализа конфликтов, но не стала переломным этапом, который бы качественно изменил подходы ВБ к работе в «нестабильных государствах».

Вторжение коалиционных сил в Ирак в 2003 г. и последовавшее за этим начало процесса его восстановления стали мощными стимулами для активизации деятельности ВБ в рассматриваемой сфере. Американские войска заняли Багдад 9 апреля, спустя всего пять дней Банк объявил о решении отправить в страну экспертов для оценки ее нужд в послевоенный период^[30], а уже в начале 2004 г. была запущена работа траст-фонда ВБ для Ирака (World Bank Iraq Trust Fund)^[31]. 15 января 2004 г., практически сразу после вторжения, заработал траст-фонд для имплементации инициативы LICUS (LICUS Implementation Trust Fund), целью которого было провозглашено оказание помощи странам данной категории в решении наиболее сложных проблем. Его основные задачи заключались в следующем:

• способствовать проведению институциональных реформ в государствах с низким уровнем дохода в тяжелом положении, чтобы повысить показатели развития и упростить их реинтеграцию в международное сообщество;
• оказывать помощь в разработке устойчивых механизмов, направленных на удовлетворение основных нужд населения. Эти системы должны продолжать эффективно функционировать и обеспечивать привлечение поддержки со стороны других доноров даже в ситуациях политической нестабильности^[32].

Интересным представляется тот факт, что один из главных идейных вдохновителей вторжения в Ирак, заместитель министра обороны США Пол Вулфовиц, представитель группы «ястребов» в администрации Джорджа Буша-младшего и сторонник американского силового доминирования в мире, в 2005 г. стал президентом Всемирного банка. Многие критики его назначения на пост главы международного финансового института восприняли этот факт крайне негативно, видя в нем неприкрытое стремление США навязывать другим странам свои интересы с помощью инструментов ВБ. Так, сотрудница вашингтонского Института исследования политики (The Institute for Policy Studies) Эмира Вудс следующим образом высказалась по поводу назначения П. Вулфовица: «Это настоящий плевок в душу. Это очень плохо для международного сообщества в целом и для людей, живущих за чертой бедности, в особенности. Это означает, что человек, который был архитектором провального плана вторжения в Ирак, получит возможность делать то же самое по всему миру»^[33]. Работа П. Вулфовица на посту президента ВБ даже у сотрудников организации вызывала по большей части отрицательные эмоции. Его обвиняли в попытках отгородить себя от простых работников при помощи советников, в игнорировании мнения опытных экспертов и превращении Банка в инструмент администрации Белого дома^[34]. П. Вулфовиц производил впечатление полной противоположности своему предшественнику Дж. Вулфенсону, который до работы в организации был инвестиционным банкиром и, находясь на посту президента ВБ, в большей степени руководствовался экономическими, а не политическими принципами.