Файл: Федеральное казначество РФ и его роль в управлении движением государственных финансов.pdf

- совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования бюджетных средств;

- разработка методологического обеспечения упорядочения правовой основы деятельности органов Федерального казначейства в бюджетной сфере;

- разработка методического обеспечения стандартизации процедур контроля и методических документов контроля;

- определение методов оценки эффективности государственного казначейского контроля.

Федеральное казначейство как инструмент реализации основополагающих принципов государственного финансового контроля базируется на единстве правовой базы, денежной системы, порядка ведения расходов и отчетности [7].

Целостное представление о результативности государственного казначейского контроля должно исходить из согласованности его задач с перспективными целями бюджетной политики государства, воздействия внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на реализацию результатов контрольной деятельности органов Федерального казначейства.

2. УПРАВЛЕНИЕ ВРЕМЕННО СВОБОДНЫМИ ФИНАНСОВЫМИ СРЕДСТВАМИ НА СЧЕТАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА

Государственные финансы требуют постоянного совершенствования, так как даже незначительное улучшение того или иного механизма впоследствии может давать положительный эффект в масштабах всей страны. Поэтому государственные структуры наряду с исполнением возложенных на них функций должны еще целенаправленно искать возможности для качественного и количественного скачка в своей сфере деятельности [11].

Федеральное казначейство - показательный пример развивающейся государственной структуры, которая, как показывает практика, не останавливается на достигнутом. За короткий исторический период произошел переход от системы исполнения федерального бюджета через коммерческие банки, которая характеризовалась частыми перебоями в исполнении бюджета, к наложенному механизму казначейского исполнения бюджета с аккумулированием средств федерального бюджета на Едином казначейском счете (ЕКС). Этот механизм позволил повысить надежность исполнения бюджета, накапливать на ЕКС свободные денежные средства, что в разы уменьшило возможность кассовых разрывов, более того, позволило государству получать дополнительный доход [17].

---

С начала внедрения механизма размещения свободных денежных средств на банковские депозиты, в доход государства было зачислено более 100 млрд руб.

На первый взгляд достаточно простой механизм - он позволяет привлекать дополнительно значительные денежные средства. А такой механизм, как привлечение средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных учреждений (внебюджетные средства), позволил в среднем на 400 млрд руб. повысить среднедневной остаток денежных средств на ЕКС [20]

Завершен процесс перевода Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования на обслуживание в Федеральное казначейство, что также повысит устойчивость кассового обслуживания федерального бюджета и средний остаток денежных средств на ЕКС. Обсуждается вопрос о целесообразности перевода госкорпораций на обслуживание в органы Федерального казначейства [1].

Суммируя изложенное, можно отметить, что идет процесс совершенствования управления государственными денежными средствами, где ключевую роль играет Федеральное казначейство, особенно с учетом осуществляемой реформы бюджетных платежей с открытием Корневого (корреспондентского) счета для Федерального казначейства в Банке России. В связи с этим поиск новых механизмов оптимизации и повышения финансовой отдачи от временно свободных денежных средств является одной из первоочередных задач, стоящих перед Федеральным казначейством.

Исходя из этих перспектив Федеральное казначейство работает над совершенствованием своих финансовых инструментов для повышения эффективности использования временно свободных денежных средств, находящихся на счетах Федерального казначейства. Ключевым из этих инструментов является эффективное управление ликвидностью, а для эффективного управления ликвидностью необходимо разработать соответствующую научно обоснованную методику [19].

В этой связи необходимо отметить, что под ликвидностью ЕКС понимается способность в определенный момент финансового года произвести своевременную оплату денежных обязательств федерального бюджета [6].

Ключевой методикой управления ликвидностью, как и в банковской сфере, в Федеральном казначействе предлагаю сделать расчет коэффициента ликвидности бюджетных средств, что позволит более адекватно (наглядно) отобразить ситуацию в различных "денежных ячейках" государства.

Стоит отметить, что в России бюджет исполняется достаточно неравномерно. Связано это в основном с тем, что в конце года происходит оплата по большинству контрактов и, как и во многих странах, существует практика освоения значительных бюджетных средств в конце года, что может отрицательно сказываться на состоянии ЕКС.

---

В связи с этим предлагается оптимизировать процесс переноса не осуществленных в текущем году расходов на следующий, особенно с учетом зарубежного опыта. К примеру, в Дании и Нидерландах можно переносить полностью сумму неизрасходованных ассигнований на следующий год, а во Франции и Швеции установлен лимит - не более 3% от общей суммы ассигнований [16].

Для выравнивания бюджетных расходов в течение года в Венгрии ежемесячно может расходоваться не более 1/12 предусмотренных ассигнований, и любое исключение требует согласования с правительством.

Для расчета ликвидности денежных средств в банковской и хозяйственной сферах обычно используются такие показатели, как коэффициенты мгновенной, текущей и долгосрочной ликвидности. Так как традиционный способ расчета коэффициента ликвидности не пригоден для государственных финансов, а вместе с тем, учитывая большие объемы временно свободных денежных средств, есть практическая необходимость расчета этого коэффициента, автором предлагается доработать существующую практику расчета ликвидности с учетом специфики государственных финансов [20].

Отдельно отметим, что для более эффективного управления денежными средствами, уплаченными налогоплательщиками, крайне важно сократить промежуток времени от уплаты налога до его расходования, так как с момента уплаты налога до его расходования на соответствующие цели денежные средства изымаются из экономики и теоретически влияют на нее отрицательно [6]. Если, конечно, не участвуют в ней опосредованно, к примеру путем увеличения банковской ликвидности путем размещения временно свободных денежных средств государства на банковские депозиты. Именно поэтому в соответствии с теорией Г. Мюрдаля и Б. Улина доходы (полагаем, без учета нефтегазовых доходов. - О.Ш.) и расходы государства должны быть сбалансированными, для того чтобы "не душить" экономику, взимая больше налогов, чем это необходимо.

Подчеркнем, что в связи с совершенствованием бюджетного процесса и внедрением информационных технологий крайне необходимо разработать инструменты и механизмы управления ликвидностью единых счетов на уровне субъектов и муниципалитетов, соответственно, учитывая риски и особенности этих уровней [4].

В банковском и государственном финансовых секторах существуют финансовые активы с различной степенью ликвидности. Предлагается разделить финансовые активы государства на 4 группы [18]:

А1 - денежные средства на ЕКС в валюте РФ (высоколиквидные активы);

---

А2 - денежные средства на ЕКС в иностранных валютах (быстро мобилизуемые активы);

А3 - денежные средства в валюте РФ, размещенные на банковских депозитах, переданные субъектам РФ и муниципальным образованиям в виде бюджетных кредитов, а также денежные средства, перечисленные по сделкам РЕПО (медленно мобилизуемые активы);

А4 - денежные средства государства, вложенные в ценные бумаги иностранных государств (трудно мобилизуемые активы).

По сути, все вышеуказанные активы высоколиквидные, но в условиях государственного управления для того, чтобы те или иные денежные средства перечислить на покрытие текущих расходов, необходимо определенное время, и именно этот фактор влияет на ликвидность финансового актива государства [5]. К примеру, денежные средства, размещенные на депозитах в коммерческом банке, сами по себе являются абсолютной ликвидностью, но каждый депозит размещен на определенный срок, и немедленно перечислить их на осуществление расходов не представляется возможным, если возникнет такая ситуация.

На практике приемлемым считается коэффициент ликвидности не менее 0,2. В соответствии с ним ежедневно потенциально могут быть осуществлены 20% срочных расходов. Срочными расходами в бюджетной сфере предлагается считать средние суммарные расходы за один месяц [2]. Таким образом, коэффициент ликвидности 0,2 + 100 млрд руб. (дополнительные средства для повышения стрессоустойчивости ЕКС) должны стать неснижаемым остатком на ЕКС. Добавленную для устойчивости сумму в 100 млрд руб. можно в дальнейшем снижать до минимума при усовершенствовании всей системы исполнения федерального бюджета и внедрении механизмов, позволяющих с высокой точностью прогнозировать расходы, особенно с учетом мер.

При управлении ликвидностью нужно исходить из этой цифры таким образом, что если остаток на ЕКС выше, можно размещать временно свободные средства, если остаток денежных средств ниже, то необходимо по возможности возвращать средства и воздержаться от дальнейших депозитно-кредитных операций до достижения указанного уровня. Так как расходы по месяцам варьируются, необходимо для каждого месяца рассчитать уровень остатка на ЕКС, от которого необходимо отталкиваться при принятии решений. И крайне важным является присутствие на ЕКС дополнительных резервных денежных средств [17]

Эту сумму, как уже было сказано, можно менять в зависимости от конкретной ситуации и от слаженности системы управления государственными финансами в целом.

---

Проведенные выше расчеты относятся к показателям коэффициента текущей ликвидности. Просчитывать мгновенную ликвидность можно следующим способом. В связи со спецификой государственных финансов для расчета коэффициента ликвидности нам придется ввести в расчеты такой показатель, как оборотная кассовая наличность (ОКН) [3].

Предлагается установить норму ОКН при утверждении федерального бюджета в качестве суммы резерва, предназначенной для покрытия временных кассовых разрывов и подлежащей восстановлению в течение финансового года. Норма ОКН может быть установлена в объеме до 1/12 расходов федерального бюджета с учетом выплат из источников финансирования дефицита федерального бюджета [10].

В связи с этим необходимо вспомнить опыт СССР. В соответствии с Законом от 30.10.1959 "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" создавался резерв средств в форме счета "остатки прошлых лет", а постановлением Совета Министров СССР предусматривалась процедура заимствования с этого счета в течение года. Когда необходимость в этих средствах проходила, они перечислялись обратно [13].

Данный опыт можно применить и в настоящее время. Процедуру можно осуществлять следующим образом. В течение финансового года по мере необходимости из Резервного фонда РФ перечисляются денежные средства на ЕКС для пополнения ОКН в размере до 1/12 расходов федерального бюджета с учетом выплат из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Не позднее 31 декабря вся позаимствованная сумма с ЕКС возвращается в Резервный фонд. Это позволило бы существенно повысить ликвидность ЕКС в критический период и исключить возможность кассового разрыва (рис. 5).

┌───────────┐ \ ┌───────────┐

│ │ ┌─── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ┘\ │ │

│ │ Денежные средства в течение года │ │

│ Резервный │ └─── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ┐/ │ │

│ фонд │ / / │ ЕКС │

│ │ /└──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ────┐ │ │

│ │ Возврат денежных средств до 31 декабря │ │

│ │ \┌─── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ──── ─── ─┘ │ │

└───────────┘ \ └───────────┘

Рисунок 5 - Пополнение ЕКС средствами Резервного фонда [17]

В этой связи необходимо отметить, что до сих пор в Бюджетный кодекс РФ не было введено понятие ОКН, хотя это важнейший показатель, который позволил бы рационально и продуманно исполнять федеральный бюджет и эффективно управлять ликвидностью ЕКС.

---