Файл: Федеральное казначество РФ и его роль в управлении движением государственных финансов.pdf
Добавлен: 21.05.2023
Просмотров: 344
Скачиваний: 2
Комплексная реализация указанных мероприятий позволяет обеспечить клиентам Казначейства России качественно новый уровень расчетного обслуживания как с точки зрения скорости проведения платежей и контроля за их осуществлением, так и с позиции сохранности финансовых ресурсов (в части соответствующих валютных активов). В этой связи представляется также весьма важной разработка перспективных клиентских сервисов (контрольных и расчетных), которые могло бы в будущем обеспечить Казначейство России [19].
В отношении развития контрольных сервисов важную роль для государственного сектора в целом могла бы сыграть централизация функций экономического инжиниринга (в части организации документарных и (или) инженерных проверочных мероприятий) при осуществлении государственных (муниципальных) инвестиций [4].
Кроме того, представляется необходимым дальнейшее развитие системы платежных сервисов в бюджетной сфере, предполагающей в перспективе как использование новых платежных инструментов, так и совершенствование уже существующих. В процессе реализации подобных инноваций в бюджетной сфере важно использование комплексного подхода, предполагающего соответствующие институциональные преобразования во всех секторах национальной экономики: общественном (GOVERNMENT - далее G), реальном (BUSINESS - далее B) и в сегменте домашних хозяйств (PERSON - далее P). В зависимости от типологии конкретных трансакций (как внутрисекторальных, так и межсекторальных) направления возможных изменений могут быть различными [19].
Подобные подходы, в частности, предусмотрены в одобренной Минфином России и Банком России Концепции реформирования бюджетных платежей (2013 г.). Данным документом также предопределяется концентрация с 2017 г. финансовых ресурсов всех публично-правовых образований на трансформирующемся Едином казначейском счете, который будет открыт Казначейству России в Банке России, с предоставлением Федеральному казначейству статуса прямого участника банковских расчетов и, соответственно, банковского идентификационного кода (БИК). По аналогии с этим процессом в условиях вероятной централизации валютных трансакций на счетах в Федеральном казначействе в ведомстве следует внедрять технологии безналичных валютных операций на основе системы SWIFT с получением собственного идентификатора IBAN по международному стандарту ISO [15].
Реализация данной перспективной модели организации расчетно-платежных операций потребует серьезных институциональных и инфраструктурных изменений внутри Казначейства России, включая создание единого Расчетного центра, функции которого, к примеру, могло бы взять на себя существующее Межрегиональное операционное управление (МОУ), становящееся в этом случае своего рода агрегатором бюджетных данных, кассиром и бухгалтером по осуществлению всех централизованных операций (схема 6).
┌─────────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌────────────────────┐
│ Управление │ │ Расчетный центр │ │ Центральный аппарат│
│ Федерального │───>│ Федерального │───>│ Федерального │
│ казначейства │ │ казначейства │ │ казначейства │
│ 1... 85 │ │ │ │ │
└─────────────────────┘ └────────────────────┘ └────────────────────┘
1. Учетные данные 2. Консолидированные
о проведенных отчетные данные
трансакциях
Рисунок 6 - Возможная перспективная схема движения информационных потоков с участием Расчетного центра Казначейства России [15]
Если подобный подход будет реализован, это, очевидно, потребует проведения процесса открытия и ведения единых казначейских счетов Казначейства России (как в рублях, так и в основных иностранных валютах) для МОУ в Операционном управлении Банка России (г. Москва). При этом проведение операций со стороны территориальных органов Федерального казначейства в рамках лимитов, установленных им центральным аппаратом ведомства, было бы возможно на основе механизмов прямого дебетования ЕКС, а в случаях сверхлимитных перечислений - посредством акцептования конкретных трансакций уполномоченными должностными лицами Казначейства России (схема 7).
1. Прямое дебетование ЕКС 3. Запросы на акцепт
┌──────────────────────────┬─────────────────────────┐
/│\ /│\ \│/
┌──────────┴──────────┐ ┌──────────┴─────────┐ ┌──────────┴─────────┐
│ Управление │ │ Расчетный центр │ │ Центральный аппарат│
│ Федерального │───>│ Федерального │ │ Федерального │
│ казначейства │<───│ казначейства │ │ казначейства │
│ 1... 85 │ │ │ │ │
└──────────┬──────────┘ └──────────┬─────────┘ └──────────┬─────────┘
/│\ /│\ │
│ 2. Выписки по операциям │ │
└──────────────────────────┴─────────────────────────┘
4. Подтверждение (отказ) платежа
Рисунок 7 - Возможная перспективная схема акцептования платежных операций в Казначействе России [15]
Реализация вышеописанных преобразований должна придать, в свою очередь, новое качество процессу управления ликвидностью ЕКС, понимаемому как безусловное обеспечение сбалансированности финансовых активов и обязательств публично-правовых образований с возможностью извлечения максимальных бюджетных доходов от активных операций с соответствующими средствами на основе минимизации совокупности возникающих рисков [7].
Таким образом, понятие ликвидности ЕКС тесно связано с дефиницией "финансово-бюджетное равновесие", трактуемой как достижение сбалансированного состояния между доходностью от активных финансовых операций и совокупностью сопряженных с ними бюджетных рисков (страновых, банковских, технико-технологических, операционных и т.п.), рентабельностью вложений и уровнем регулирования целевых значений остатков средств (таргетирования) на соответствующих рублевых и валютных счетах.
Основными элементами успешного осуществления процесса регулирования ликвидности ЕКС являются [4]:
1. Максимально возможная концентрация средств, относящихся к соответствующему публично-правовому образованию, на его казначейском счете. Применительно к ЕКС федерального уровня, полагаю, в этом контексте следовало бы рассмотреть возможность консолидации на нем также остатков средств государственных внебюджетных фондов, государственных компаний (корпораций), федеральных государственных унитарных предприятий, акционерных обществ с долями государственного участия в капиталах (по крайней мере - в размере вновь вносимых денежных взносов за счет средств соответствующего бюджета на увеличение их уставных капиталов) с обязательным условием бесперебойности проведения Казначейством России расходных операций для вышеуказанных категорий плательщиков в объеме средств, находящихся на их лицевых счетах [3].
2. Комплексность подходов к решению проблем управления ликвидностью. Это, в частности, предполагает наличие в арсенале соответствующих уполномоченных органов широкого спектра возможностей для проведения как активных, так и пассивных финансовых операций; совокупное использование расчетных показателей различных видов ликвидности (мгновенной, текущей, средне- и долгосрочной); придание нового качества процессам ведомственного и сводного кассового планирования и прогнозирования. В настоящее время (за исключением системы управления суверенными фондами) в качестве механизмов регулирования ликвидности ЕКС используются следующие основные инструменты: для пассивных операций - привлечение заемных долгосрочных финансовых ресурсов посредством размещения бездокументарных облигаций федеральных займов (ОФЗ) различной дюрации - на внутреннем рынке и размещение евробондов - на внешнем; для осуществления активных трансакций - проведение электронных аукционов открытого и закрытого типа с целью краткосрочного возмездного депонирования временно свободных средств ЕКС на счетах в уполномоченных банках, а также практически безвозмездная (по ставке 0,1% годовых) выдача срочных кредитов для покрытия дефицита бюджетов субъектам Российской Федерации (долгосрочных - до 3 лет и краткосрочных - до 13 дней) [4].
Полагаю, что вышеприведенный инструментарий должен быть в перспективе расширен: в части пассивных операций - за счет возможности осуществления кратко- и среднесрочных внутрироссийских кассовых заимствований на аукционной основе, а также с помощью эмиссии и размещения на рынке ценных бумаг (например, казначейских векселей или краткосрочных облигаций); в отношении активных сделок - посредством операций РЕПО (это должно быть осуществлено уже в текущем году) и проведения соответствующих трансакций с валютными авуарами (таких как, к примеру, валютный SWOP) [5]. Смещение акцентов в проведении комплекса мер по регулированию избыточной ликвидной позиции ЕКС на использование преимущественно залоговых инструментов размещения временно свободных средств позволит существенно снизить риски невозврата финансовых ресурсов, значительно усилить интерес институциональных инвесторов к рынку залоговых инструментов (на стартовом этапе проведения репозитарных операций в качестве таковых будут использоваться только ОФЗ различных траншей) и в конечном итоге (в совокупности с развитием системы пассивных операций и соответствующей инфраструктуры) позволит создать необходимые предпосылки для перехода к процессу полномасштабного таргетирования остатков средств на ЕКС в объемах, сопоставимых с аналогичными показателями лучших зарубежных практик при существенном (как минимум в 1,5 - 2 раза от их уровня в текущем финансовом году) увеличении бюджетных доходов от операций с этими средствами [1].
Важнейшим фактором повышения эффективности и результативности управления ликвидностью ЕКС также является решение проблемы обеспечения достоверности результатов кассового планирования и прогнозирования [3]. В настоящее время на федеральном уровне в процесс кассового планирования вовлечены все министерства и ведомства, однако в условиях отсутствия механизма ответственности их должностных лиц за достоверность предоставляемых данных качество ведомственного планирования зачастую является весьма низким, что крайне негативно сказывается на эффективности кассового управления. В этой связи полагаю необходимыми, с одной стороны, разработку, законодательное закрепление и внедрение в практику подобных механизмов административной и (или) бюджетной ответственности, с другой - осуществление (наряду с использованием модели годового, помесячного и понедельного кассового планирования) процессов кассового моделирования на годовой, месячной и понедельной основе с использованием методов экспертных оценок, экстраполяции и математического моделирования [4]. Контентной базой для организации подобной деятельности могут служить различные сценарии формирования доходной базы федерального бюджета и связанные с этим процессы осуществления расходных обязательств, а также меры по мобилизации источников кассовой сбалансированности федерального бюджета с учетом сроков и объемов этих факторов [20].
Наличие корректных результатов кассового планирования и прогнозирования позволит существенным образом оптимизировать процессы бюджетных заимствований (а следовательно - сократить соответствующие процентные расходы), снизить объем бюджетных средств на ЕКС и (при острой необходимости) оперативно задействовать механизмы временного ограничения расходования средств (например, посредством "включения" технологии ПОФР - предельных объемов финансовых ресурсов на период продолжительного кассового разрыва внутри бюджетного периода).
3. Функционирование эффективной организационной структуры управления ликвидностью ЕКС и соответствующей ее потребностям информационной и телекоммуникационной инфраструктуры [6].
В условиях предлагаемого существенного расширения инструментов регулирования ликвидности и предполагаемого в этой связи резкого возрастания операционной нагрузки на соответствующих сотрудников Федерального казначейства представляется целесообразной структурная институционализация их функциональных обязанностей в рамках соответствующих подразделений с использованием механизма внутриведомственного инсорсинга.
Реализация масштабных задач в сфере формирования современной системы кассового управления требует адекватной технико-технологической базы и использования возможностей как уже имеющихся, так и вновь создаваемых государственных информационных систем (ГИС) [1].
К их числу, в частности, можно отнести и ряд введенных в промышленную эксплуатацию информационно-телекоммуникационных ресурсов (например, ГИС ГМП ("Государственные и муниципальные платежи"), и разрабатываемые в настоящее время комплексы (важнейшим из которых является Государственная автоматизированная система "Электронный бюджет") [7].
Перспективные масштабные трансформации процессов кассового управления в России требуют кардинального обновления технологической основы хранения и обработки значительных массивов юридически значимой информации, что, в свою очередь, предопределяет необходимость создания крупных центров обработки данных и перехода к так называемым облачным технологиям их хранения и трансферирования.
Применение современных информационных и телекоммуникационных технологий в рамках системы КУДП даст возможность также существенно увеличить удельный вес безналичных расчетов в структуре платежного оборота государственного сектора экономики. Это достигается в том числе за счет расширения сферы применения оборота пластиковых расчетных карт (как зарплатных, так и корпоративных), а впоследствии - также и эмиссии Казначейством России соответствующих продуктов с обеспечением их собственного эквайринга [8].