Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Понятие, объекты и правовой режим государственной и муниципальной собственности).pdf
Добавлен: 22.05.2023
Просмотров: 298
Скачиваний: 3
Кроме того, 22 июля 2008 г. было принято Постановление Правительства РФ № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд», которое утвердило Положение, определяющее порядок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд. [42.C.10] Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд - это своего рода способ распоряжения, а точнее, ограничение распоряжения земельными участками, находящимися в частной собственности, аренде, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, безвозмездном срочном пользовании, для развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры и создания особо охраняемых природных территорий. Несомненно, можно согласиться с тем, что «правовое значение такого ограничения заключается, прежде всего, в создании основ планирования использования земельных ресурсов». [26.C.9]
Исследуя проблемы разграничения и соответственно распоряжения собственностью, Д.В. Пятков отмечает, что «специфической для государственных и муниципальных образований является такая форма распоряжения собственностью, как приватизация. Государственное имущество, бывшее предметом разграничения, стало и объектом последующей приватизации». [35.C.127]
Причем приватизация, с точки зрения Т.В. Закупень, «с одной стороны, - это основание прекращения права государственной или муниципальной собственности, а с другой - одно из оснований возникновения права частной собственности. Основной ее результат состоит в том, что в России путем реформирования слоя частных собственников произошла демонополизация народного хозяйства, созданы конкурентная среда и благоприятные условия для развития социально ориентированной рыночной экономики». [22.C.35]
По мнению В.М. Шупыро, «формирование эффективной, социально ориентированной рыночной экономики, создание условий для свободной предпринимательской деятельности исключало монополию государственной собственности и могло быть успешно осуществлено лишь в условиях многообразия форм собственности, обеспечения гражданам реальной возможности стать собственниками». [44.C.6]
Однако задача по созданию экономически эффективной и социально справедливой системы разгосударствления собственности, а также управления оставшимся в собственности государства имуществом до настоящего времени не решена. В статье 217 Гражданского кодекса РФ приватизация рассматривается как своеобразный способ преобразования отношений собственности при создании рыночной экономики. [3]
Таким образом, приватизация - это правовая форма преобразования публичной собственности в частную по особым правилам, установленным законом. Она сочетает в себе специфические юридические приемы прекращения публичной формы собственности и приобретения собственности гражданами и юридическими лицами.
При определении понятия «приватизация» в статье 217 ГК РФ используется слово «передано» (в отношении имущества), которое включает как возмездное, так и безвозмездное отчуждение публичной собственности. Однако отчуждение имущества в собственность граждан и юридических лиц осуществляется только по решению собственника в порядке, предусмотренном законом о приватизации. [3] Между тем в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» под приватизацией понималось возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц. [4]
В Гражданском кодексе РФ говорится не только о приватизации государственного муниципального имущества (ст.ст. 217 и 235) [3], но и о национализации, т.е. обратной стороне приватизации. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Обращение в государственную собственность имущества граждан и юридических лиц производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ [3]. Возмещение выражается в форме выплаты лицу, лишенному права собственности, соответствующей рыночной стоимости имущества на момент его отчуждения; в полном объеме производится также возмещение убытков.
Согласно ст. 306 ГК РФ, в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Споры о возмещении убытков разрешаются судом. [3]
Таким образом, требуется специальный акт, который установил бы порядок определения и сроки возмещения убытков, а также конкретный государственный орган, возмещающий причиненные государством убытки.[22.C.21]
Надо отметить, что необходимость разработки и принятия такого закона не оспаривается учеными, его проекты разрабатываются на протяжении всех лет существования современной Государственной Думы РФ, однако закона пока нет. Как представляется, такое положение нельзя признать нормальным по крайней мере потому, что отсутствие законодательного обеспечения национализации исключает возможность осуществления ее на практике и делает все разговоры на эту тему лишенными прикладного значения.
По мнению В.М. Игнатова, «закон “О национализации” должен стать необходимым элементом правовой базы развития собственности в современной модели социального рыночного хозяйства, поскольку национализация должна быть реакцией государства на формальные нарушения установленных организационно-правовых процедур, а также на откровенно криминальные проявления в ходе приватизации». [24.C.24]
Поэтому Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» ознаменовался новый этап совершенствования правового механизма приватизации. «Этот Закон ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества и упразднил некоторые старые, а также превратил приватизацию из льготной и относительно дешевой в дорогую и никому не нужную». [4]
Согласно статье 1 указанного закона под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. [4]
Однако наряду с отрицательными моментами, существующими, судя по отрицательным высказываниям, происходящая у нас приватизация имеет и другую сторону. К ее положительным последствиям можно отнести рост эффективности производства, повышение конкурентоспособности производимой продукции, рост валового национального продукта, получение казной доходов от продажи государственного или муниципального имущества, сокращение дотирования неэффективных производств и активизацию внутренних инвестиций, расширение базы налогообложения в государстве. [33.C.8]
В вопросах распоряжения муниципальной собственностью также сыграл заметную роль процесс приватизации. Этот процесс продолжается и по сей день, хотя уже более скромными темпами. Однако неразумные, экономически и политически не просчитанные подходы к приватизации в свое время привели к тому, что более или менее доходные, рентабельные предприятия продавались частным лицам или юридическим лицам за минимальные средства. Муниципальная собственность стала исчезать на глазах. [14.C,81]
Первый опыт приватизации в России показал, что отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялось стихийно и непродуманно. Так, часто муниципальные образования, не успев стать собственниками, по распоряжению сверху должны были произвести отчуждение своей собственности. Приватизация осуществлялась в условиях, когда невозможно было определить подлинную цену отчуждаемых объектов, что являлось неоправданным расточительством. Полученные от приватизации муниципальной собственности средства оказались недостаточными не только для долгосрочных инвестиций, но и для решения неотложных текущих социальных проблем. Таким образом, многие муниципальные образования оказались и без собственности, и без финансовых ресурсов. [39.C.5]
Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» [4] предусматривает, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно, то есть они самостоятельно осуществляют все правомочия собственника в отношении принадлежащего ему имущества. «Но при реализации этих правомочий возникает множество проблем, связанных с несовершенством действующего законодательства. Так, в частности, не прописан механизм участия населения в гражданском обороте. Необходимо в законодательном порядке закрепить полномочия населения - собственника муниципального имущества: в каких случаях население может выступать в гражданско-правовых сделках непосредственно, а в каких опосредует свое право через представительный орган». [31.C.61]
Согласно ст. 124 Гражданского кодекса РФ [3] муниципальные образования выступают в отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Это положение означает и возможность свободного отчуждения муниципального имущества в собственность граждан и юридических лиц. Однако в статье 217 ГК РФ [3] сказано, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации. Данная норма допускает неоднозначное толкование: либо она предусматривает приватизацию муниципального имущества как возможный способ его отчуждения в собственность граждан или юридических лиц, либо приватизация является единственным разрешенным способом такого отчуждения. [12.C.9]
Согласно ст. 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» [4] под приватизацией понимается всякое возмездное отчуждение государственной и муниципальной собственности (не считая исключений, указанных в ст. 2 закона, - земли, жилищного фонда, природных ресурсов и т.д., приватизация которых регулируется отдельными федеральными законами). Отсюда следует, что ст. 217 ГК РФ необходимо толковать ограничительно и признать, что муниципальное образование не вправе распоряжаться своим имуществом иным способом, кроме как в порядке приватизации. К примеру, мена муниципального имущества либо передача его в залог должны признаваться приватизацией и осуществляться только в установленном законодательством о приватизации порядке. Если муниципальное образование распорядится муниципальным имуществом в ином порядке, такие сделки в соответствии с указанным Законом являются ничтожными. «Ясно, что при подобном положении гражданская правоспособность муниципального образования оказывается существенно урезанной, и о полноправном его участии в гражданском обороте, декларируемом статьей 124 ГК РФ, не может быть и речи». [3]
Как показывает отечественный и зарубежный опыт, в условиях отсутствия благоприятной рыночной конъюнктуры муниципальной собственности необходимо найти иное применение, в частности, она может быть использована для стимулирования предпринимательской деятельности путем передачи в долгосрочную аренду. [22.C.9]В этом качестве муниципальная собственность могла бы стать существенной поддержкой для малого бизнеса. Статус арендодателя позволил бы органам государственной власти и местного самоуправления формировать соответствующую экономическую среду. Появилась бы возможность создания условий для насыщения местных рынков товарами и услугами. Было бы обеспечено надлежащее функционирование производственной и социальной инфраструктуры территории. А арендная плата стала бы важным и стабильным источником доходов, с помощью которого можно было в определенной мере удовлетворить потребности социальной сферы, способствуя сохранению достигнутого жизненного уровня граждан. [29.C.3]
Несмотря на принятые федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11], по-прежнему нуждаются в регламентации взаимоотношения государства, государственных и муниципальных образований как собственников, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу, равно как вопросы содержания объектов собственности публичных образований и распоряжения ими. {27.C.23]
Поскольку процесс разграничения права собственности у нас в стране до настоящего времени не завершен, регулирование данного процесса, опирающегося лишь на подзаконные акты, является недостаточно эффективным.
Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» не в состоянии снять возникающие в сфере разграничения права собственности вопросы, а это может привести к множеству правовых коллизий в управлении и распоряжении объектами собственности, которые находятся в собственности различных публично-правовых образований. Примером этого служит судебная практика, связанная с трудностями в определении права собственности того или иного объекта. [24.C.2]