Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Понятие, объекты и правовой режим государственной и муниципальной собственности).pdf
Добавлен: 22.05.2023
Просмотров: 300
Скачиваний: 3
2.2. Реализация конституционного права на защиту при управлении муниципальной собственности
Муниципальная собственность выступает не только экономическим выражением самоуправленческих начал территориального коллектива, объединённого в границах муниципального образования, но и объектом управления. Местное самоуправление создаётся, в частности, именно для управления муниципальной собственностью в целях эффективного решения вопросов местного значения. [19.C.76]
Учитывая сказанное выше, необходимо рассмотреть некоторые способы управления муниципальной собственностью, а также конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту при осуществлении этих способов. Исследование названных гарантий путём анализа конкретных ситуаций, чаще всего возникающих в практике местного самоуправления, позволит дать более чёткую картину обеспеченности права на судебную защиту муниципальной собственности. [36.C.31]
Между городским поселением в лице главы городского поселения и индивидуальным предпринимателем был заключён договор доверительного управления муниципальным имуществом. На основании договора по акту приёма-передачи в доверительное управление были переданы два общежития. Указанное муниципальное имущество было передано в доверительное управление с целью получения доходов путём его использования в коммерческих целях, для чего предполагалось заключать договоры коммерческого найма койко-места. [24.C.7]
Через два года с момента заключения указанного договора глава городского поселения принял постановление о прекращении доверительного управления недвижимым имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Посчитав свои права нарушенными, доверительный управляющий обратился в суд с требованием признать незаконным и отменить указанное постановление. [40.C.6]
Глава городского поселения настаивал на том, что спорное постановление принято в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. [11] Доверительный управляющий не представлял отчёты о своей деятельности, не передавал доходы, полученные от доверительного управления. Муниципальное имущество, переданное в доверительное управление, не учитывалось на отдельном балансе, договоры коммерческого найма койко-мест не заключались. Помимо этого, сделки, связанные с использованием указанного имущества, не согласовывались с соответствующим органом местного самоуправления. Органы местного самоуправления неоднократно направляли в адрес доверительного управляющего письма с требованием представить отчёты о проделанной работе. Доверительный управляющий не осуществлял плату за коммунальные услуги, в результате чего работа доверительного управляющего была признана неудовлетворительной. С учётом выявленных нарушений было принято постановление о прекращении доверительного управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Представляется, что в такой ситуации суд обоснованно признал постановление главы городского поселения о прекращении доверительного управления законным, тем самым осуществив защиту муниципальной собственности. [25.C.21[
Эта конкретная ситуация отчётливо выявляет роль такой конституционно - правовой гарантии, как самостоятельное управление органами местного самоуправления муниципальной собственностью. Орган местного самоуправления (в рассматриваемом случае глава городского поселения) в рамках своих полномочий самостоятельно передал муниципальное имущество в доверительное управление для оптимизации доходной части местного бюджета. Отсутствие предполагаемого финансового эффекта привело к необходимости отказаться от такого способа управления муниципальным имуществом, как передача его доверительному управляющему. Следует отметить, что суд обоснованно указал на публичный и социальный характер имущества, переданного в доверительное управление. Соответственно неэффективное управление этим имуществом приводит к невозможности решения вопросов местного значения, следовательно, к неустойчивости всего института местного самоуправления на конкретной территории. [19.C.39]
Таким образом, разрешение подобных дел должно происходить с учётом публично-правовой природы муниципальной собственности, на основании в первую очередь норм муниципального законодательства с привлечением норм гражданского права дополнительно.
Отдельно следует остановиться на таком способе управления муниципальным имуществом, как преобразование муниципальных унитарных предприятий. Право муниципальных образований на создание унитарных предприятий предусмотрено ст. 17 Закона об общих принципах местного самоуправления [11]. Порядок их создания урегулирован Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Право муниципальных образований на занятие предпринимательской деятельностью путём создания унитарных предприятий является одной из гарантий местного самоуправления, поскольку составляет его экономическую основу. В то же время муниципальные образования могут заниматься предпринимательской деятельностью только в целях решения вопросов местного значения. Недопустимо создание хозяйствующего субъекта для оказания услуг, не отнесённых к сфере решения данных вопросов. [34.C.21]
Следует учитывать, что ст. 50 Закона об общих принципах местного самоуправления устанавливает целевой характер муниципальной собственности. Это означает, что муниципальное имущество должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникает право собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией социального предназначения местного самоуправления, которое состоит, прежде всего, в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. [35.C.21]
Если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. предусматривал право создания предприятий для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы, то ни было ограничений, то теперь эти предприятия образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной. Следовательно, действующий Закон об общих принципах местного самоуправления связал право муниципальных образований осуществлять предпринимательскую деятельность с целевым назначением муниципального имущества. [11] Думается, что эта позиция законодателя оправдана. Однако критерии для ограничения права собственности муниципальных образований излишне жёсткие. В связи с этим всё большее распространение находит практика, когда местное самоуправление отказывается от предпринимательской деятельности путём создания унитарных предприятий. [20.C.8]
Помимо этого, в науке высказывается мнение о том, что применение указанной организационно-правовой формы коммерческих организаций нецелесообразно. Это объясняется тем, что решение задач, возлагаемых на унитарные предприятия, противоречит правовой природе коммерческой организации. Основной признак и основная цель коммерческой организации - извлечение прибыли. Основной целью деятельности муниципальных унитарных предприятий является решение вопросов местного значения. Более того, такая своеобразная организационно-правовая форма, как юридическое лицо- несобственник, не свойственна развитому имущественному обороту. Она представляет собой исключение, сохранённое законом на период становления рыночной экономики, прежде всего для государственных и муниципальных собственников. Поэтому и в законодательной систематизации данная разновидность коммерческих организаций поставлена на последнее место. Для разрешения сложившейся ситуации органы местного самоуправления нашли достаточно адекватный механизм - преобразование существующих муниципальных унитарных предприятий в акционерные общества. [23.C.27]
Следует отметить, что преобразование муниципальных предприятий оценивается неоднозначно. Указывается, что приватизация, то есть преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, не гарантирует уменьшения долгов предприятий, повышения собираемости платежей за оказанные услуги и улучшения качества оказываемых услуг. Помимо этого, преобразование унитарного предприятия предполагает приватизацию муниципального имущества, которым было наделено предприятие. [30.C.12]Соответственно право муниципальной собственности на имущество прекращается, возникает право собственности акционерного общества на указанное имущество. [19.C.31]
Таким образом, муниципальное образование лишается определённых активов, что может негативно сказаться на его экономическом развитии. Вместе с тем участие унитарного предприятия в рыночных отношениях ограничено из-за его специальной правоспособности. В это же время акционерное общество обладает коммерческой гибкостью. Это позволяет ему использовать все возможности для получения дохода, осуществляя дополнительные виды деятельности, приносящей доход без каких-либо ограничений.
Кроме того, акционером, обладающим контрольным пакетом акций в таком акционерном обществе, является муниципальное образование, что позволит контролировать деятельность и имущество общества. Более того, в науке высказывается мнение о том, что акционерные общества со стопроцентным публичным капиталом (государственным или муниципальным) не могут рассматриваться в качестве субъектов права частной собственности. [41.C.17]
Форма собственности на объекты гражданских прав в этом случае остается публичной - государственной или муниципальной. Такой механизм управления муниципальной собственностью позволяет привлекать сторонний капитал за счёт продажи акций, повышать заинтересованность сотрудников в прибыльности предприятия и в конечном счёте расширять и улучшать услуги населению. [34.C.21]
В науке также отмечается, что смысл концепции Закона об общих принципах местного самоуправления в части имущественного статуса муниципального образования - ограничить участие публичных образований в коммерческих отношениях в условиях свободного рынка. Однако реализация указанных требований влечёт и негативные последствия: муниципальные образования лишаются законной возможности пополнять местный бюджет за счёт доходов от использования муниципального имущества. [10.C.32] Следует согласиться с этим мнением. В сложившейся ситуации единственная возможность для муниципальных образований получать дополнительные доходы - осуществлять преобразование унитарных предприятий в акционерные общества и приватизировать часть муниципального имущества. Интересным с практической точки зрения является и такой механизм управления муниципальной собственностью, как реорганизация муниципальных учреждений. Конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту при реализации этого механизма также требуют исследования. [24.C.87]
Муниципальное учреждение «Санаторий «Бодрость» было создано городским округом и предназначалось для оказания гражданам, в том числе детям и инвалидам, содействия в оздоровлении, реабилитации, повышении физической активности, работоспособности, улучшения психологического состояния. Учреждение являлось некоммерческой организацией, имущество которого находилось в муниципальной собственности. Его учредителем являлся городской округ.
Главой городского округа было принято постановление о реорганизации муниципального учреждения в форме присоединения к муниципальному унитарному предприятию. Орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ - правительство посчитало указанное постановление главы муниципального образования незаконным и нарушающим права и законные интересы субъекта РФ, а также создающим препятствия в осуществлении полномочий органов государственной власти субъекта РФ по вопросам социальной поддержки и социального обслуживания граждан. В связи с этим орган государственной власти субъекта РФ обратился в суд для признания постановления о реорганизации муниципального учреждения недействительным. [27.C.11]
Муниципальное образование настаивало на отсутствии у органа местного самоуправления безусловной обязанности по направлению органу государственной власти предложения о безвозмездной передаче муниципального имущества, возникшей в результате разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Администрация городского округа указывала на наличие права распоряжения муниципальным имуществом по собственному усмотрению, в том числе на возможность изменения его профиля деятельности. [31.C.31]
Суд признал постановление главы муниципального образования о реорганизации муниципального учреждения недействительным, применив нормы ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и посчитав, что в этой ситуации имеет место безвозмездная передача в собственность субъекта РФ имущества, находящегося в муниципальной собственности, которое может находиться в собственности субъекта РФ, если нахождение этого имущества в муниципальной собственности не допускается. Суд посчитал, что в результате разграничения полномочий спорное имущество подлежит передаче в собственность субъекта, соответственно решения, касающиеся статуса этого имущества, должны были приниматься по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ. [38.C.23]
Помимо этого, суд указал на п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [11]. В соответствии с указанной нормой к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, жертв политических репрессий, малоимущих граждан. Для осуществления указанных полномочий в собственности субъекта РФ может находиться имущество, необходимое для социального и медицинского обслуживания указанных категорий лиц. [28.C.20]