Файл: Право государственной и муниципальной собственности (Понятие, объекты и правовой режим государственной и муниципальной собственности).pdf
Добавлен: 22.05.2023
Просмотров: 297
Скачиваний: 3
Так как на основании конституционных норм местное самоуправление в РФ обладает собственной компетенцией и самостоятельностью в ее пределах, а Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями, уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления. [23.C.8]
Такое регулирование осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Надо еще раз подчеркнуть, что субъекты РФ не осуществляют правового регулирования гражданских правоотношений, в том числе вопросов муниципальной собственности. «Таким образом, правовую основу муниципальной собственности составляют федеральные правовые акты и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы формирования, владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью». [10]
Сделки с муниципальным имуществом совершаются на основании договора. Положения заключенного договора являются обязательными для сторон и определяют в ряде случаев не только судьбу вещи, но также правомочия и обязательства сторон в отношении имущества, т. е. также формируют правовые основы муниципальной собственности. Однако органам местного самоуправления при совершении сделок с муниципальным имуществом необходимо учитывать ограничения, установленные Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».[5[
Муниципальные образования в соответствии со статьями 130, 132 Конституции РФ [1] самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальной собственностью, управляют ею.
В развитие конституционных норм и норм гражданского законодательства Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований; подтверждено право муниципального образования передавать муниципальное имущество во временное и постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых в пользование объектов, в том числе условия использования земель, получать доходы в местный бюджет от использования и приватизации муниципального имущества, создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать муниципальным имуществом в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. [40.C.76]
Законодательство о местном самоуправлении определяет вопросы местного значения каждого типа муниципальных образований, за исключением внутригородских территорий городов федерального значения, часть полномочий органов местного самоуправления, включая исключительные, устанавливает требования к муниципальным правовым актам. [38.C.21]
Гражданское законодательство не только прямо регулирует ряд общественных отношений в сфере муниципальной собственности, но и определяет направления и пределы правового регулирования владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью муниципальными правовыми актами. [43.C.79]
На основании этих законодательных положений в муниципальном образовании должна быть сформирована система муниципальных правовых актов, в том числе и по регулированию вопросов, связанных с реализацией прав муниципальной собственности.
Выводы:
Муниципальная собственность, равно как и государственная собственность, нужна для решения задач, стоящих перед государством и муниципалитетами.
Если правильно использовать объекты собственности в хозяйственной деятельности публичных образований, то можно извлекать соответствующую прибыль и направлять ее в бюджеты всех уровней.
Поэтому Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования заинтересованы в увеличении массы тех объектов, которые окажут действительную помощь в их развитии. [44.C.19]
Однако для повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества должен быть разработан механизм их разграничения.
До сегодняшнего дня этот процесс не завершен по причине отсутствия закона, который бы урегулировал возникающие спорные вопросы по отнесению объектов собственности к различным уровням. В законе должны быть указаны принципы и критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности, чтобы не было споров между различными субъектами права собственности. [25.C.112]
2. Проблемы распоряжения и защиты государственной и муниципальной собственности
2.1. Распоряжение государственной и муниципальной собственностью
В сложившейся социально-экономической ситуации в стране объективно назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области распоряжения и управления государственным и муниципальным имуществом.
Процесс распоряжения и управления объектами собственности регулируется нормативными правовыми актами, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Что касается вопросов управления федеральным имуществом, то они возложены в настоящее время на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом согласно Постановлению Правительства от 5 июня 2008 г. № 432 239 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом». [11] Полномочия же собственника осуществляет Российский фонд федерального имущества.
Политика государства по распоряжению и управлению государственным имуществом и приватизации согласуется с основными положениями, изложенными в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 [12] и определяет региональные аспекты управления и приватизации собственности с учетом местных условий и специфики развития экономики.
В соответствии с Концепцией [12] основным направлением в системе управления и распоряжения собственностью является формирование и учет. Формирование собственности реализуется посредством разграничения права собственности, приобретения, обмена, дарения, создания, преобразования, отчуждения и восстановления собственности. [30.C.34] Осуществление же точного и полного учета объектов собственности является обязательным условием обеспечения эффективности процесса управления и распоряжения. При этом важной мерой и основным инструментом контроля за надлежащим использованием государственной собственности является инвентаризация имущества, а также проведение оценки объектов в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 1Э5-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».[8]
В настоящее время существует ряд проблем управления областными государственными унитарными предприятиями. Они выражаются в том, что юридическая конструкция права хозяйственного ведения ограничивает круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Напротив, субъекту хозяйственного ведения предоставлен широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Полномочия собственника, предусмотренные Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [6], в ряде случаев не дают ему возможности не только требовать от руководителей государственных унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей в деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.
Управление казной реализуется по отдельным составляющим казны: управление бюджетом, управление пакетами акций и долями области, земельными участками и иным имуществом, а также всей казной в целом.[34.C.11]
Однако существуют проблемы и в управлении казной области: не завершена инвентаризация объектов недвижимости, входящих в казну области, а также правоустанавливающих документов на них; не сформирована система рыночной оценки объектов, входящих в казну; права государства на принадлежащие ему объекты недвижимости не всегда зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими. [20.C.36]
Большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность; не сформирована эффективная система распределения средств от аренды памятников истории и культуры, недостаточно четко разграничены полномочия различных ведомств по распоряжению ими. [13.C.8]
К сожалению, на федеральном уровне вопросы распоряжения и управления имуществом, составляющим государственную казну и казну муниципальных образований, до настоящего времени не урегулированы. «Существует глубокое непонимание органами государственной власти и местного самоуправления того, что представляет собой имущество казны, и их неготовности вести учет казенного имущества в силу отсутствия соответствующей нормативной, организационной и финансовой основы».
В целом существующая система управления и распоряжения объектами государственной собственности нуждается в совершенствовании. С.В. Размыслович считает, что «это связано с тем, что до сих пор не сформирован полностью реестр государственной недвижимости; отсутствует четкое определение прав пользователя недвижимостью; полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени; права государства на объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законном порядке; распоряжение федеральными землями осуществляют органы местного самоуправления и т.д.» [36.C.37]
Следует отметить, что самостоятельность органов местного самоуправления в сфере распоряжения муниципальной собственностью явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.[32] В итоге рассмотрения были определены пределы реализации указанного правомочия - иные «конституционно защищаемые ценности». Указано: «Возлагая на органы местного самоуправления обязанность по предоставлению освободившихся жилых помещений, ранее занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, другим военнослужащим и членам их семей, - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и защита прав военнослужащих, - не исключают участие органов местного самоуправления в распределении таких жилых помещений, что призвано гарантировать правомочия муниципального образования как собственника жилья; при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью не нарушается». [32]
Одним из главных на сегодня является вопрос распоряжения земельными участками. [2] С точки зрения М. Попова, «законодатель отказался от идеи всеобъемлющего разграничения государственной собственности на землю и закрепил дуализм публичной земельной собственности, при котором одна часть земель будет иметь конкретного собственника - Российскую Федерацию, субъект Федерации или муниципальное образование, а другая часть будет находиться в не разграниченной бессубъектной государственной собственности», распоряжение которой, согласно ст. 2 Федерального закона № 53-ФЗ, будут осуществлять органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, государственная собственность на которые не разграничена. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в населенных пунктах, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных населенных пунктов, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. [34.C.66]
Категорично по этому вопросу высказывается О.И. Крассов: «Нынешнюю систему распоряжения публичными землями вполне можно сравнить с системой кормления, которая была в нашей стране в период феодализма. Эта система позволяет единолично главе местной администрации или высшему должностному лицу субъекта Федерации решать вопросы распоряжения такими землями. Отсутствует какой-либо механизм общественного контроля за решением таких вопросов. Пока эта проблема не будет решена, вряд ли можно говорить о законности в сфере распоряжения землями». Нужно заметить, что «одной из причин, которая не позволяет в полной мере реализовать поставленные задачи для выполнения приоритетного национального проекта “Доступное жилье”, является нехватка земельных участков для возведения малобюджетного жилья». Поэтому и было принято Постановление, которое ввело мораторий на распоряжение федеральными земельными участками. [25.C.13]
Кроме запрета на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, пунктом 2 Постановления установлен запрет на проведение инвестиционных аукционов в отношении федеральных земельных участков. В случае же принятия решений Правительством РФ о включении определенной категории федеральных земельных участков в границы населенных пунктов для целей жилищного строительства, а также комплексного освоения населенных пунктов, право по управлению и распоряжению такими федеральными земельными участками передается органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому запрет на федеральные земли, право управления и распоряжения которыми подлежит передаче с федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации, не распространяется. [43.C.6]