Файл: Промышленная политика.pdf

Сторонники данной теории обосновали необходимость сочетать как горизонтальные, так и вертикальные инструменты. При этом основой такого обоснования послужил китайский опыт. Горизонтальные инструменты должны применяться по отношению к инфраструктурным отраслям, а вертикальные – в тех отраслях, в которых страна имеет значительные конкурентные преимущества. В связи с тем, что структура экономики является эндогенной по отношению к уже существующим производственным факторам, необходимо развитие (наращивание) именно наделенности факторами, а не конкретных отраслей.

Доступность финансирования играет важную роль в процессе создания благоприятных условий, в которых будет развиваться бизнес. В большинстве случаев отсутствие финансирования – это существенное и серьезное ограничение для малых и средних предприятий. В условиях новой промышленной политики финансовая поддержка предприятий промышленности осуществляется посредством использования различных инструментов: прямые государственные инвестиции, развитие банковской системы, поддержка частных инвесторов.

В финансировании проектов, которые предусматривают высокие риски, важное значение имеют именно государственные институты. Данная точка зрения также подтверждается и на конкретном примере. Например, Германия, которая до 1980-х годов имела низкий уровень развития рынка венчурного капитала, существенную относительно других стран долю банковских кредитов, незначительную долю средств в финансировании инновационной деятельности, которые привлекались с зарубежных рынков капитала.

С одной стороны, различия в подходах в отношении мер промышленной политики, реализуемых государствами (развитыми и развивающимися) на разных временных горизонтах, сформировались в силу экономико-исторических причин; с другой стороны, даже в рамках одной группы стран продолжительность стадий трансформации промышленной структуры и содержание промышленной политики могут различаться^[29].

На первых этапах развития промышленности в развивающих странах Азии происходило изменение структуры, то есть усилия концентрировались на трудоемких или сырьевых отраслях, учитывая существовавшие конкурентные преимущества. По мере того, как достигались поставленные цели, поставленные перед государством, происходил постепенный переход к развитию и экспорту наиболее высокотехнологичных производств. Изменялась структура промышленности, изменялась структура экспорта. Все это происходило за счет последовательно «выращивания» и использования образующихся конкурентных преимуществ. Обеспечивалась возможность проведения либерализации торговли. В странах, которые встали на путь реструктуризации промышленной структуры несколько позднее, важную роль сыграли именно прямые иностранные инвестиции^[30].

Рассмотрим основные меры, которые оказали сильное влияние на процесс изменения структуры промышленности новых индустриальных стран

^[31]:

• прямая финансовая поддержка приоритетных предприятий или отраслей;
• адекватные ценовые стимулы (например, реализация мер по уменьшению отрицательного влияния политики импортозамещения на склонность к экспорту);
• доступ к импортной промежуточной продукции по мировым ценам, в том числе посредством тарифной политики или через организацию и развитие свободных экономических зон;
• поддержка в виде предоставления капитальной производственной инфраструктуры;
• развитие физической инфраструктуры (дороги, порты и т.д.) и социальной инфраструктуры (обеспечение доступа к высокоэффективным человеческим ресурсам);
• различные формы поддержки НИОКР с целью увеличения интенсивности их использования в промышленном производстве.

Соответственно, вертикальные меры были активно дополнены горизонтальными мерами (развитие инфраструктуры рассматривалось как составной элемент институциональной среды). Таким образом, промышленная политика быстро растущих азиатских стран может быть охарактеризована как сочетание мер, направленных на развитие особых экономических зон и привлечение ПИИ и мер по стимулированию экспорта. То есть, речь идет о повышении конкурентоспособности домашних предприятий посредством того, что они помещались в условия жесткой конкуренции – на внешний рынок. При этом стоит отметить определенные отличия в подходах и мерах, применяемых от стране к стране: уровень участия иностранных компаний в капитале, доля импортируемых компонентов в производстве, доля импортируемых технологий, по национальному составу менеджмента, активность использования протекционистской политики^[32].

Правительством стран Азии по-разному оценивались возможности и риски.

Например, Южная Корея отличалась значительной централизацией и директивностью планирования^[33].

В 1960–1980-е годы промышленная политика Южной Кореи во многом повторяла промышленную политику Японии того же периода. Отличительной чертой была более существенная возможность государства влиять на частные компании, что обеспечивалось в силу как большего отставания страны по технологическому развитию от стран-лидеров, так и более слабого положения частного сектора в диалоге с государством (в том числе в рамках консультационных советов). В результате в период с 1962 по 1993 г. промышленная политика отличалась большим уровнем централизации и более директивным характером планов развития.

Ключевыми инструментами промышленной политики являлись^[34]:

• кредитное рационирование (до 1983 г. все банки в Южной Корее были государственными);
• предоставление субсидируемых кредитов (через Корейский банк развития); целью является содействие реструктуризации компаний; выделение средств может происходить при вхождении банка в капитал компаний;
• валютная политика (до 1990-х годов правительство обладало монопольной властью при осуществлении сделок по обмену валюты); данные меры носили критический характер с точки зрения возможности развития в силу недостатка ресурсов, а следовательно, промежуточных товаров и капитала;
• защита молодых отраслей (реализуемая посредством тарифной защиты – до 1970-х годов – и количественными ограничениями импорта – до 1980-х годов);
• лицензирование импортируемых технологий и ограничение участия иностранных транснациональных компаний в капитале национальных предприятий.

Однако в настоящее время произошло смягчение промышленной политики. Несмотря на то что Южная Корея продолжает реализовывать таргетирующую политику – в отношении высокотехнологичных отраслей (биотехнологии, нанотехнологии, технологии «зеленого роста»), – произошло смещение акцента в сторону преимущественного использования инструментов поддержки исследований и разработок.

Напротив, такие страны как Малайзия или Сингапур проводили более открытую политику. Более того, Сингапур раньше остальных и в значительно большей степени начал использовать горизонтальные инструменты промышленной политики.

Ключевой особенностью Сингапура является маленький внутренний рынок. Это обусловило необходимость формирования режима свободной торговли (в конце 1960-х годов) и активное сотрудничество с транснациональными компаниями, в том числе привлечение значительных объемов прямых иностранных инвестиций. Государство активно реализовывало меры горизонтального характера^[35]:

• стимулирование сбережений (до конца 1990-х годов Сингапур лидировал по уровню сбережений);
• содействие повышению уровня квалификации и уровня заработной платы;
• реализация активной кластерной политики (в том числе посредством привлечения компаний – мировых лидеров в соответствующих отраслях, например в сфере биомедицины);
• предоставление субсидий международным компаниям для привлечения прямых иностранных инвестиций (выбор компаний осуществлялся по следующим критериям: принадлежность определенным отраслям, потенциал роста, потенциал создания рабочих мест, уровень производимой добавленной стоимости и уровень используемых технологий);
• основание и развитие государственных компаний.

Переход к более интенсивному использованию горизонтальных инструментов в Японии был обусловлен, скорее, не благодаря сложившемуся пониманию, что активное вмешательство бюрократии в промышленное развитие характеризуется «провалами» государства, а вопреки, т.е. по причине того, что промышленность достигла высокого технологического уровня, так что исчерпались источники копирования, а интенсивность политики государства в сфере НИОКР оказалась недостаточной^[36].

В 1980-х годах в Японии происходит переход от реализации «стратегической» к реализации «корректирующей» политики, смещение акцента в сторону оказания поддержки частному сектору при проведении НИОКР. С конца 1990-х годов большую роль начали играть инструменты развития малых и средних предприятий (в том числе посредством вливания средств в банковскую систему – до 2000-х годов), программы гарантий по экспортным кредитам, меры по развитию инновационной инфраструктуры и налогового стимулирования. С начала 2000-х годов целью поддержки перспективных отраслей выделены три ключевых направления промышленной политики: развитие человеческого капитала и повышение квалификации; развитие и защита интеллектуального капитала; реализация мер по интенсификации НИОКР^[37].

С середины 2000-х годов государство стало уделять повышенное внимание развитию консорциумов региональных кластеров – направлению политики, включающему как региональную политику, так и инструменты по развитию сотрудничества бизнеса с университетами и исследовательскими центрами. Ключевыми направлениями промышленно-технологической политики провозглашены биотехнологии, ИКТ, нанотехнологии и охрана окружающей среды. Однако выделяются также отрасли, ключевые с точки зрения удовлетворения социальных нужд: робототехника, цифровая электроника, цифровой контент, топливные элементы.

2.3 Промышленная политика новых приоритетов

С началом XXI в. начинается некоторое отождествление промышленной и инновационной политики. Из промышленной политики во многих странах практически выпадают вертикальные инструменты, а инновационная политика концентрируется на конкретных отраслях. Лин подчеркивает, что по мере повышения компаниями уровня технологичности и достижения экономикой границ производственных возможностей значительно увеличиваются риски, которые компании вынуждены брать на себя, за счет необходимости поиска и освоения новых видов деятельности, новых технологичных или товарных рынков. В посткризисный период начиная с 2008–2009 годов – многие страны вернулись к вертикальным инструментам, объявив соответствующие отрасли «новыми приоритетами». При этом промышленная политика в большей степени стала каркасом, некоторым координационным механизмом политики выхода из финансово-экономического кризиса в целом. У стран фактически не было возможности не проводить промышленную политику, ее отсутствие тоже означало в определенном смысле ее проведение. Другими словами, вопрос о том, какую промышленную политику проводить, стал более приоритетным, чем вопрос о том, нужна ли промышленная политика в принципе. В это время все большее значение приобретают инструменты кластерной политики (и региональной политики), меры по продвижению инвестиций и содействию «зеленому росту», а также изменение подходов к государственным закупкам^[38].

Принято считать, что у США никогда не было промышленной политики; однако собственно промышленная политика активно реализовывалась – посредством мер политики в таких сферах, как оборона, здравоохранение, сельское хозяйство.

Промышленная политика США представляет собой совокупность инструментов большого числа направлений: фискальной политики; монетарной политики; финансовой (включая меры по развитию финансовой сферы) политики; торговой политики; политики по поддержке конкуренции; политики в сфере занятости посредством мер, направленных на повышение мобильности (как вертикальной, так и горизонтальной, в том числе на содействие перемещению человеческого капитала из одной отрасли в другую); политики в сфере государственных закупок; политики в отношении малых предприятий; политики в сфере НИОКР и коммерциализации инноваций.

Таким образом, промышленная политика США отличается от политики стран Европы или Японии тем, что она в большей степени сконцентрирована на создании благоприятных макроэкономических условий и институциональной среды для развития бизнеса.

США рассматривают торговую политику как важный элемент содействия промышленному развитию. До конца 1980-х меры торговой политики носили преимущественно вертикальный характер: экспортным предприятиям предоставлялись гарантии по займам, займы и техническая помощь; создавались условия для добровольного ограничения экспорта иностранными производителями (например, Япония в 1970–1980-е годы добровольно ограничила свой экспорт автомобилей в США). В настоящее время меры технического регулирования (например, изменение технических регламентов в сфере безопасности и защиты окружающей среды) используются для защиты автопроизводителей^[39].

Защита от импорта осуществлялась также путем ограничения цен на импортную продукцию. США проводят активную политику по заключению соглашений о зонах свободной торговли на двух- и многостороннем уровнях, в первую очередь в странах Азиатского и Тихоокеанского регионов, а также по сокращению бюрократических процедур для фирм экспортеров^[40].

Важным направлением промышленной политики является конкурентная политика. Объектом регулирования в США является процесс конкуренции – антимонопольное регулирование (в противовес регулированию деятельности компаний, функционирующих на уже неконкурентном рынке, сформировавшемся в результате их действий и отсутствия государственного вмешательства на более ранних этапах формирования структуры рынка).