Файл: Понятие и значение приватизации (Общие сведения о разгосударствления – теоретические данные и нормативная база).pdf

В-шестых, приватизационные договоры купли-продажи могут отличаться по моменту возникновения права собственности. По нашему мнению подавляющее количество договоров – это договоры консенсуальные и на них распространяются положения, установленные ст.433 ГК РФ. Практика Высшего Арбитражного суда подтверждает нашу мысль.

В-седьмых, в зависимости от персонификации покупателя. Либо покупатель не определен, либо продажа акций осуществляется доверительному управляющему по итогам доверительного управления. К сожалению, в ГК РФ нет прямого указания на правовую норму, регулирующую данный вид договора купли-продажи. ГК РФ не содержит прямого указания на такой вид приватизационного договора купли-продажи. Эту новеллу желательно ввести в гл. 30 ГК РФ.

В-восьмых, продажа государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения. Поскольку прямое указание на регулирование этого вида приватизационного договора купли-продажи в ГК РФ отсутствует, то по аналогии можно применять положения, установленные ст. 426 ГК РФ, а также ст. 23 Закона о разгосударствления государственного и муниципального имущества от 21.12.2001 г., которая устанавливает, что продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся.

И, наконец, в-девятых, продажа акций открытых акционерных обществ через организаторов торговли на рынке ценных бумаг.^[5]

В данном случае, прежде всего, необходимо заключить договор представительства (ст.182, 184 ГК РФ). Только после этого представитель вправе заключать договоры купли-продажи акций открытых акционерных обществ. Прекращение доверенности и последствия прекращения доверенности установлены ст. ст. 128, 129 ГК РФ.

1.2 Варианты реорганизации публичных (муниципальных) унитарных учреждений

В необходимости реорганизации института унитарных учреждений на данный момент, по мнению А.П. Сергеева сомнений нет ни у публичных органов власти, ни у экспертного сообщества. Все стороны и участники исследовательских проектов в этой области сходятся во мнении, что количество унитарных учреждений должно быть значительно сокращено. Значительно - это до 90 %, поскольку сохранение сектора унитарных учреждений в прежнем объеме нецелесообразно и не соответствует способности публичного эффективно управлять принадлежащим ему имуществом. Существует даже точка зрения, что сам институт унитарных учреждений должен быть реорганизован, однако не в ближайшем будущем, несмотря на недостатки правовой конструкции права хозяйственного ведения целесообразно сохранить сектор публичных и муниципальных унитарных учреждений на достаточно длительный переходный период, однако в существенно реструктурированном виде.^[6] Предполагаемая общая схема реструктуризации указанного сектора включает два основных направления:

сокращение числа унитарных учреждений;

совершенствование управления унитарными предприятиями, остающимися в прежней организационно-правовой форме, и регулирования их деятельности со стороны органов власти.

До этого этапа расхождения в подходах минимальны, и согласно аналитическим выкладкам при последовательном проведении реструктуризации по этим направлениям итогом может стать:

значительное сокращение сектора унитарных учреждений (70-90% их сегодняшнего количества) путем ликвидации, разгосударствления и корпоративизации;

уточнение границ и задач сектора региональных и муниципальных унитарных учреждений при постепенном расширении роли частного сектора в ряде отраслей локальной экономики;

улучшение управляемости унитарными предприятиями, сохраняющими свою прежнюю организационно-правовую форму, которое выразится в повышении эффективности и прозрачности их деятельности, лучшей сохранности принадлежащих регионам и муниципалитетам активов, большем контроле со стороны органов власти;

усиление стратегической направленности деятельности унитарных учреждений, обретение ими видения своего места и роли в локальной экономике на среднесрочную перспективу;

увеличение доходов соответствующих уровней бюджетов за счет увеличения налоговых поступлений, средств от разгосударствления государственного и муниципального имущества и перечислений из имущественных источников возобновляемого характера (арендная плата за использование недвижимости и земли, дивиденды, отчисления части чистой прибыли унитарных учреждений).^[7]

Далее, при общей схожести целей, подходы и практические шаги начинают в значительной степени различаться. В частности, по критериям принятия решений о сохранении, преобразовании или разгосударствления унитарных учреждений. Разница в критериях отбора обусловлена различиями во взглядах на задачи, возлагаемые на сектор унитарных учреждений, объективные ограничения и последствия сокращения масштабов данного сектора, а также подходами к оптимизации данного процесса во времени для получения наибольшего организационного и финансового эффекта.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона Российской Федерации № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О публичных и муниципальных унитарных предприятиях» государственное или муниципальное предприятие может быть создано только в случае, если деятельность будущего унитарного предприятия связана с обеспечением безопасности публичного , с решением социальных задач, с производством продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. В настоящее время деятельность большей части существующих унитарных учреждений не связана или косвенно связана с работой по указанным направлениям.

В рамках первого подхода предприятия, не отвечающие критериям закона «О публичных и муниципальных унитарных предприятиях», необходимо ввести в план разгосударствления и в конечном итоге ликвидировать или преобразовать в независимые от публичного акционерные общества. Преобразование, исходящее из этих предпосылок, основными целями реструктуризации провозглашает:

Первой и основной целью, направленной на повышение эффективности управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями, стала уменьшение количества унитарных учреждений и учреждений с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа власти, а также поставленным целям и задачам.^[8]

Второй целью стала уменьшение количества унитарных учреждений и учреждений с государственным участием, деятельность которых не приносит прибыль, либо не приводит к требуемым результатам.

Подобные предприятия, содержание которых не приносит какого-либо ощутимого результата для публичного , как в плане получения прибыли, так и в плане достижения цели, ради которой создавалось унитарное предприятие, определить довольно легко. Так, в случае если единственным клиентом ряда учреждений в одной отрасли стала государство (подобная ситуация складывается, например, в секторе производства военной техники), а общий объем производимой продукции превышает потребности, то часть данных учреждений надлежит ликвидировать или «законсервировать» как убыточные.

Третьей целью стала снижение государственного влияния на ряд отраслей в виде уменьшения количества действующих учреждений с государственным участием.

Основными критериями, на которые согласно этому подходу надлежит обратить внимание при принятии решения о дальнейшей судьбе предприятия, становятся четыре пункта:

1. Соответствие деятельности унитарного предприятия и/или иного имущества, находящегося в публичной собственности, функциям публичного, а также поставленным целям и задачам.

2. Эффективность работы предприятия, а именно отношение объема производимой данным предприятием продукции (услуг) к общему объему продукции (услуг), необходимому для осуществления публичных функций, для достижения поставленных целей и задач.

3. Эффективность работы предприятия в плане превышения доходов над расходами или в плане значения нормы прибыли при осуществлении своей деятельности в виде унитарного предприятия или предприятия с государственным участием.

4. Экономическое значение отрасли, в рамках которой осуществляет свою деятельность унитарное предприятие или предприятие с государственным участием.

Подходы к оценке по каждому из критериев изложены ниже.^[9]

Второй подход может быть признан производным от первого, в нем критерием отбора становится утверждение, что первоочередными объектами разгосударствления и ликвидации являются те государственные и муниципальные предприятия, чей профиль деятельности не соответствует кругу полномочий соответствующего уровня власти.

При этом, как показывает анализ, для подавляющей доли данных учреждений не существует серьезных экономических оснований, препятствующих выведению их из сектора унитарных. В то же время на некоторых рынках общественных услуг с ограниченной возможностью конкуренции в небольших городах и особенно в сельской местности разгосударствление муниципальных унитарных учреждений может иметь нежелательные экономические последствия. Например, в населенных пунктах с низким уровнем благоустройства жилищного фонда достаточно остро стоит вопрос сохранения муниципальных бань, наличие которых прямо влияет на поддержание гигиенических норм и санитарно-эпидемиологическую обстановку.

А.А. Гончаров указывает, что последовательность действий по реструктуризации унитарных учреждений, чей профиль деятельности соответствует полномочиям соответствующих органов власти, и дальнейшие перспективы использования организационно-правовой формы унитарного предприятия в рамках этого подхода в значительной степени зависят от эффективности управления ими на уровне региона и муниципалитета, в том числе от степени освоения и прикладного использования того инструментария, который был заложен в Концепции управления государственным имуществом в Российской Федерации (1999 г.) и Федеральным законе об унитарных предприятиях (2002 г.).^[10]

Поскольку такие инструменты регулирования, как наличие обновленных и согласованных с органами по управлению имуществом уставов учреждений и трудовых договоров с их руководителями, должны быть само собой разумеющимися для унитарных учреждений, то критериями сохранения того или иного предприятия в составе сектора унитарных являются своевременное и полное представление отчетности, успешное прохождение аттестаций его руководителем, а самим предприятием - аудиторских проверок, а самое главное - наличие согласованной с органами управления программы деятельности предприятия.

Третий подход более глобален, согласно ему процесс сокращения числа унитарных учреждений потребует четких критериев для принятия решения о сохранении, реорганизации, акционировании или ликвидации учреждений. Законодательство Российской Федерации содержит такие критерии, но они слишком размыты и не могут привести к значительному сокращению числа учреждений. Поэтому базисом для работы надлежит выбрать предложение, что организационно-правовая форма унитарного предприятия будет предусматривать исключительно некоммерческий характер деятельности. В качестве основного критерия отнесения предприятия к унитарному станет производство общественных благ. Под этим понимаются социально значимые товары и услуги, производством которых не готовы заниматься частные предприниматели в силу особенностей и специфики отрасли в средне- и долгосрочной перспективе.

В целом к производству общественных благ в чистом виде можно отнести деятельность унитарных учреждений, работающих в секторах транспорта и ЖКХ. Существуют и особые случаи — например, магазины в отдаленных районах, представляющие собой локальную монополию, или предприятия, связанные с обеспечением общественной безопасности и оборонного комплекса.^[11]

Таким образом, при развитии ситуации в соответствии с предлагаемой программой, в результате должно остаться не более 10-15 % унитарных учреждений. Все остальные государственные и муниципальные предприятия будут функционировать в форме акционерных обществ.

Для возможности обоснованного выбора подхода к реструктуризации унитарных учреждений ниже приведен анализ международного опыта в этой сфере.

2. Правовое регулирование разгосударствления публичных и муниципальных учреждений

2.1. Разгосударствление муниципального имущества

Устанавливая собственные процедуры принятия решений по распоряжению муниципальным имуществом, муниципальные образования должны в максимально возможной мере использовать конкурсные процедуры. Однако, отмечает В.В. Гущин если при разгосударствления муниципального имущества требования преимущественно конкурсного распоряжения имуществом были изначально заложены в императивных требованиях федерального законодательства, то при предоставлении муниципального недвижимого имущества третьим лицам во временное владение и пользование до 2 августа 1997 года (даты вступления в силу Федерального закона «О разгосударствления государственного имущества и об основах разгосударствления муниципального имущества в Российской Федерации» №123-ФЗ) федеральное законодательство практически блокировало конкурсное предоставление имущества. Дело в том, что в соответствии с п.2.6 Публичной программы разгосударствления, утвержденной Указом Президента РФ от 28.12.93г. №2284 и п. 4.5. Основных положений Публичной программы разгосударствления публичных и муниципальных учреждений в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных указом президента РФ от 22.07.94г. №1535, арендуемые объекты нежилого фонда, полученные в аренду по конкурсу или аукциону, могли быть выкуплены арендатором за довольно умеренную плату (стоимость выкупа не превышала трех годовых арендных плат).^[12] Понятно, что перспектива выкупа объектов нежилого фонда заставляла органы местного самоуправления использовать преимущественно процедуры неконкурсного предоставления их в аренду (так называемое целевое предоставление).