Файл: Понятие и значение приватизации (Общие сведения о разгосударствления – теоретические данные и нормативная база).pdf

В ст. 16 Федерального закона «О разгосударствления государственного имущества и об основах разгосударствления муниципального имущества в Российской Федерации» не указало такого способа разгосударствления , как выкуп арендованного имущества, полученного в аренду по конкурсу или аукциону. В ст. 26 указанного закона предусмотрен внеконкурсный выкуп лишь арендованных имущественных комплексов (учреждений). При этом ставится условие, чтобы договор аренды выкупаемого имущественного комплекса был заключен до вступления в силу Закона РФ «О разгосударствления публичных и муниципальных учреждений в Российской Федерации» (т.е. до 17 июля 1991 года), а в самом договоре был определен размер выкупа, сроки и порядок его внесения.

Таким образом, после 2 августа 1997 года муниципальные образования могут в полной мере использовать потенциал, заложенный в конкурсном порядке предоставления в аренду муниципальной собственности.^[13]

Особые правовые предпосылки существуют в отношении условий и порядка предоставления объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, третьим лицам (инвестору) для целей инвестиционной деятельности, например, для завершения строительства, реконструкции или капитального ремонта. Правовую основу такого предоставления составляют Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.99 №39-ФЗ, Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26.06.91 №1488-1 (действует в части, не противоречащей Федеральному закону № 39-ФЗ), Федеральный закон «Об оценочной деятельности в российской Федерации» от 29.07.98 №135-ФЗ, Федеральный закон «О разгосударствления государственного имущества и об основах разгосударствления муниципального имущества в Российской Федерации» от 21.07.97 №123-ФЗ.

Взаимоотношения между муниципальным образованием и инвестором строятся по следующей схеме. Муниципальное образование передает инвестору объект недвижимости для реализации инвестиционного проекта в соответствии с условиями инвестиционного договора. При этом производится рыночная оценка стоимости передаваемого объекта. После завершения инвестиционного проекта возникает долевая собственность инвестора и муниципального образования на реконструированный (завершенный строительством, капитально отремонтированный) объект. Доли сторон в этом объекте будут определяться исходя из величины рыночной стоимости объекта, определенной на этапе его передачи инвестору и рыночной стоимости неотделимых улучшений в объекте, произведенных инвестором. Отношения сторон инвестиционного договора, касающиеся объекта, находящегося в долевой собственности, будут строиться на основе уже других соглашений между ними.

Не противоречит ли предложенная схема действующему законодательству о разгосударствления в Российской Федерации? Насколько она укладывается в рамки дозволенных способов разгосударствления, упомянутых в ст. 16 Федерального закона № 123-ФЗ?

Здесь возникает, по мнению В.В. Долинской два принципиальных вопроса:

1) возможна ли передача муниципального имущества в долевую собственность с физическими или юридическими лицами? и

2) стала ли такая передача актом разгосударствления имущества? Ответ на первый вопрос однозначен - да, возможна. Ответ на второй вопрос - не всегда.^[14]

Передача муниципального имущества в долевую собственность стала актом разгосударствления только в том случае, когда в частную собственность передается доля в праве муниципальной собственности на объект разгосударствления (в качестве такового мы рассматриваем здесь объект недвижимости), а не весь объект как таковой. При передаче объекта недвижимости инвестору передается именно весь объект, но не в собственность, а для цели реализации оговоренного сторонами инвестиционного проекта.^[15]

Передача муниципального имущества инвестору для реализации инвестиционного проекта (за счет инвестора) актом разгосударствления не стала. Долевая собственность участников инвестиционной деятельности в этом случае возникает не в силу акта разгосударствления, а в силу закона. Объект инвестиционной деятельности находится у ее участников в долевой собственности - см. п.3 ст.7 Закона РФ «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (указанная норма ни в коей мере не противоречит Федеральному закону № 39-ФЗ). После завершения инвестиционной деятельности дольщиками останутся только два участника - муниципальное образование и инвестор. Сособственники теперь вправе выбрать следующие юридически возможные варианты поведения в отношении объекта инвестиционной деятельности:

муниципальное образование продает свою долю в соответствии с законодательством о разгосударствления (покупателем в этом случае может стать и третье лицо);

инвестор продает свою долю муниципальному образованию (системе местного самоуправления) или третьему лицу по правилам, установленным в гл. 16 ГК РФ;

инвестор отчуждает свою долю муниципальному образованию, с обязательством последнего передать объект инвестиционной деятельности в аренду или доверительное управление инвестору с освобождением инвестора на определенный промежуток времени от арендной платы или от обязательства перечислять часть дохода выгодоприобретателю;

долевая собственность сохраняется, а сособственники строят свои отношения, касающиеся объекта инвестиционной деятельности, на договорных началах;

сособственники в соответствии с действующим российским законодательством о разгосударствлении создают хозяйственное общество путем внесения своих долей в его уставный капитал (аналогичное решение и для субъектов предпринимательского регулирования).

2.2. Варианты разгосударствления государственного имущества

Первый вариант. Преобразование предприятия в другую форму бюджетной организации, в случае появления необходимости в его работе в новом статусе. По мнению Д.А. Шевчук необходимость в этом может возникнуть для унитарных учреждений, которые выполняют управленческие функции. В этом случае создание унитарных учреждений обусловлено не объективной необходимостью соответствующей организационно-правовой формы, а стремлением вывести ряд квалифицированных управленческих работников из-под ограничений по оплате труда. К подобным предприятиям могут быть отнесены, в частности, структуры, осуществляющие заказ работ и услуг за счет средств соответствующего бюджета, некоторые аналитические подразделения и т. п. Для подобных учреждений дальнейшая трансформация может предусматривать создание на базе их имущества казенных учреждений на праве оперативного управления или бюджетных учреждений.

1. Создание казенных учреждений (унитарных учреждений на праве оперативного управления). Федеральный закон «О публичных и муниципальных предприятиях» 2002 г. предусматривает возможность создания регионами и муниципалитетами унитарных учреждений на праве оперативного управления, чего не допускал ранее Гражданский кодекс Российской Федерации.^[16]

Достоинством правовой конструкции казенного предприятия стала ее наибольшее (среди коммерческих учреждений) соответствие интересам публичного, поскольку ее рамки не дают возможности распоряжаться без согласия собственника имуществом, готовой продукцией и доходами. В отношении казенных учреждений собственник, помимо общего набора прав, установленных частью 1 статьи 20 указанного выше Федерального закона для любых унитарных учреждений, обладает дополнительными правами:

изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для публичных и муниципальных нужд;

утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Еще одно дополнительное преимущество казенного предприятия состоит в том, что согласно статье 65 Цивильного кодекса Российской Федерации оно не может быть признано несостоятельным (единственный тип среди коммерческих учреждений).

Однако при этом казенные предприятия несут все хозяйственные риски, закрепленное за ними на праве оперативного управления имущество де-юре и де-факто вовлечено в гражданский оборот. Соответственно, недостатками правовой конструкции казенного предприятия являются:

ответственность перед кредиторами закрепленным за ним имуществом, собственником которого казенные предприятия не являются (по аналогии с унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения);

дополнение имущественного риска региона (муниципалитета) обязанностью собственника нести субсидиарную ответственность по обязательствам этих учреждений при недостаточности их имущества, т.е. возникновение потенциальной возможности увеличения расходов региона (муниципалитета) и нагрузки на бюджетную систему этих публично-правовых образований.^[17]

По всей вероятности, именно по этой причине казенные предприятия не получили широкого распространения в госсекторе российской экономики на федеральном уровне [9, с. 55].

Таким образом, относительно массовая трансформация унитарных учреждений на праве хозяйственного ведения в казенные маловероятна и возможна только после радикального количественного сокращения сектора в целом.

2. Создание бюджетных учреждений. Достоинства и недостатки организационно-правовой формы учреждения, относящегося к некоммерческим организациям, в основном схожи с теми, что были указаны для казенного предприятия.

Важным дополнительным преимуществом учреждения стала ограничение его ответственности находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности или отказе основного должника субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества (статья 120 Цивильного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете. Как и казенное предприятие, учреждение не может быть признано банкротом.^[18]

Вторым вариантом стала ликвидация учреждений. Этот вариант должен касаться убыточных учреждений в тех отраслях, которые не являются первостепенными для публичного , а также для «избыточных» учреждений (т. е. уменьшение количества однотипных учреждений при их неполной загрузке и использовании).

Третий вариант - разгосударствление унитарных учреждений и перевод в акционерное общество со 100 %-ым участием публичного . Так как институт хозяйственного ведения был создан как переходный, то необходим отход от данной формы собственности. Часть существующих унитарных учреждений, деятельность которых зависит от публичного , необходимо оставить, но при этом изменить форму собственности. С точки зрения акционеров, это поможет контролировать работу предприятия, легче оценивать эффективность его деятельности. Вновь образованное предприятие будет являться самостоятельной единицей с собственными ресурсами, активами и обязательствами, поэтому появится возможность оценки прибыльности предприятия, анализа его деятельности (так как можно будет оценить его согласно существующим общепринятым критериям). С точки зрения руководителя предприятия, у него появится стимул для более эффективной работы, ответственность, нацеленность на результат (так как у собственника появится возможность стимулировать руководителя в зависимости от полученных результатов).^[19]

2.3. Проблемы правового регулирования приватизации

Актуальность вопросов, связанных с проблемами правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества путем продажи без объявления цены подчеркивается тем, что доля продаж федерального имущества без объявления цены в 2014 году составила 10,18 % от общего числа состоявшихся процедур. В нормах Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусмотрен довольно широкий перечень способов реализации государственного и муниципального имущества. Приватизация может осуществляться поэтапно с использованием установленных законом процедур: аукцион — продажа имущества посредством публичного предложения — продажа имущества без объявления цены. Каждая последующая процедура применяется в случае, если не увенчалась успехом предыдущая, т. е. имущество не было продано (приватизировано). В частности, неправомерно вслед за несостоявшимся аукционом продавать государственное или муниципальное имущество без объявления цены, пропуская при этом процедуру продажи посредством публичного предложения. Э.Э. Коган указывает на то факт, что продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась.