Файл: Местное самоуправление Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

Впервые в советской истории вводилось само понятие местного самоуправления как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» (ст. 1). В силу быстро изменявшейся политической обстановки этот закон не успел воплотиться в практическое действие.

1.3. Реформирование местного самоуправления в постсоветской России

Большое значение для развития местного самоуправления в России имел Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», с которым связывают начало второго этапа на пути формирования местного самоуправления. В соответствии с ним местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (теперь нет краев и областей) населением через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения (ТОСН). Закон сохранил пришедшую с советских времен соподчиненность представительных органов и местной администрации соответственно занимаемому уровню: решения Совета низшего звена могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация (с персональной ответственностью ее руководителя) была подотчетна одновременно и Совету своего уровня, и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу, которые были вправе отменять ее решения^[16].

В отличие от Закона СССР Закон РСФСР иначе определял и само местное самоуправление, рассматривая его как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР (ст. 1).

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (далее – Конституция РФ) провозгласила местное самоуправление как один из основополагающих конституционных принципов, одну из форм народовластия и одно из важнейших конституционных прав граждан^[17].

При этом оговаривается, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, а их структуру население вправе устанавливать самостоятельно^[18].

В развитие Конституции РФ был принят Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 154-ФЗ), который заложил правовую основу для современной системы местного самоуправления и олицетворял собой начало третьего этапа на пути к местному самоуправлению. ФЗ № 154-ФЗ дал определение местного территориального сообщества – «муниципального образования» (впервые этот термин был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г.) – и местного самоуправления.

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1 ФЗ № 154-ФЗ). Одновременно вслед за ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление определялось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций (ст. 2 ФЗ № 154-ФЗ). Ориентиром для конституционной концепции местного самоуправления стали положения Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15.10.1985 Советом Европы и вступившей в юридическую силу для России с 01.09.1998 после ее ратификации Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ (далее – Европейская хартия)^[19].

Отмечая позитивное значение ФЗ № 154-ФЗ и многочисленных принятых в его развитие федеральных законов и подзаконных актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, следует подчеркнуть, что все же концепция местного самоуправления по Европейской хартии не получила завершенного оформления; практика реализации ее положений выявила определенные проблемы и противоречия, в том числе и в тексте базового закона № 154-ФЗ^[20]. На определенное несовершенство указывало, например, то, что на уровне городских и сельских поселений, особенно районов, в значительной мере сохранялись наряду с созданными муниципальными образованиями и местным самоуправлением местные административно-территориальные единицы и местные органы государственной власти. Так как субъекты Российской Федерации имели широкие права по правовому регулированию местного самоуправления, то к 2003 г. сложилась неоднородная система местного самоуправления: в 13 субъектах Российской Федерации применялся лишь поселенческий принцип организации местного самоуправления, в 42 субъектах Российской Федерации – территориальный принцип организации местного самоуправления (районы и города регионального (областного) значения), в 33 субъектах Российской Федерации – одновременно поселенческий и территориальные принципы организации местного самоуправления. В последнем случае оставались нерешенными вопросы разграничения источников доходов местных бюджетов, объектов муниципальной собственности и компетенции между органами местного самоуправления муниципальных образований различных типов^[21].

В целях дальнейшего совершенствования местного самоуправления 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[22] (далее – ФЗ № 131-ФЗ), вступивший в полную силу с 1 января 2009 г. и получивший развитие в более чем 1300 федеральных правовых актах, включая свыше 150 федеральных законов.

ФЗ № 131-ФЗ изменил понятие муниципального образования: это «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» (п. 1 ст. 10). В ФЗ № 131-ФЗ не предусмотрено наличие административно-территориальных единиц и местной государственной власти; повсеместно введена двухуровневая система муниципальных образований (первый уровень – городские и сельские поселения и внутригородские территории городов федерального значения; второй уровень – муниципальный район и городской округ); осуществлена дифференциация вопросов местного значения муниципальных образований с учетом их вида; унифицирована структура органов муниципальных образований, в том числе в качестве обязательных органов местного самоуправления определены представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация; обновлены основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; установлен перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности; расширена система непосредственного волеизъявления граждан по вопросам местного значения^[23].

Несомненно, последний базовый закон о местном самоуправлении дал дополнительный импульс к развитию личной и локально-коллективной ответственности граждан за их собственное благополучие, устойчивое социально-экономическое развитие местных территориальных сообществ; к поиску новых оптимальных форм баланса интересов (взаимодействия) муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Федерации в целом^[24].

Вместе с тем он усилил некоторые «старые» и породил новые проблемы на пути развития местного самоуправления^[25].

Выводы

Проведенное исследование реформ местного самоуправления в России позволяет выделить исторические этапы этого процесса:

1) XVIII век: сочетание российской самобытности с самодержавием и крепостническим общественным укладом и опыта развитых на то время европейских стран; формирование «гибридной» модели публичного управления на местном (поселенческом, уездном) уровне. Преобладание централизованного государственного управления со строгой иерархической соподчиненностью социальных групп и государственно-управленческих звеньев.

2) XIX век: распространение теории свободной общины, общественного самоуправления; реформа крепостного права. Расширение самоуправленческих начал в губерниях и уездах в результате реформ 1864-1870 гг. Принятые положения не предусматривали подчинения земских и городских органов самоуправления центральным органам исполнительной власти. Однако все же органы самоуправления осуществляли свою деятельность под контролем назначаемых центром губернаторов и Министерства внутренних дел правительства Российской империи.

3) Советский период: политический курс на централизацию государственной власти и управления, который сопровождался тотальным огосударствлением местного самоуправления, превращением его в низовое звено государственной власти и управления, финансовым обеспечением местных хозяйств (территорий) по остаточному принципу (после затрат на индустриализацию), тесным переплетением государственных органов всех уровней с аппаратом господствовавшей в политической жизни страны партии – РКП(б), ВКП(б) и КПСС.

4) Постсоветский период: принятие Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон сохранил пришедшую с советских времен соподчиненность представительных органов и местной администрации соответственно занимаемому уровню: решения Совета низшего звена могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация (с персональной ответственностью ее руководителя) была подотчетна одновременно и Совету своего уровня, и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу, которые были вправе отменять ее решения. Принятие Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который заложил правовую основу для современной системы местного самоуправления. Принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон дал дополнительный импульс к развитию личной и локально-коллективной ответственности граждан за их собственное благополучие, устойчивое социально-экономическое развитие местных территориальных сообществ; к поиску новых оптимальных форм баланса интересов (взаимодействия) муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Федерации в целом.

Глава 2. Современный этапы развития местного самоуправления в России

2.1. Опыт местного самоуправления на примере Владимирской области

Принятие Федерального закона от 27.05.2014 №136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ознаменовало новый этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Этот закон закрепил за органами государственной власти субъектов Российской Федерации новые полномочия в сфере МСУ, например, возможность вводить на территории субъекта два новых типа муниципальных образований – городские округа с внутригородским делением и, соответственно, внутригородские муниципальные районы.

Закон дал право регионам перераспределять вопросы местного значения с муниципального уровня на уровень региона, а также с уровня поселений на уровень соответствующих муниципальных районов. Было предоставлено право регулировать законами субъектов и некоторые вопросы организации местного самоуправления, в частности порядок избрания глав муниципальных образований на территории субъекта и способ формирования представительных органов муниципальных районов. Впрочем, во Владимирской области начало нового этапа реформы МСУ следует отнести к более раннему времени — в конце 2013 г. Законодательное Собрание Владимирской области приняло поправки в областной Избирательный Кодекс, которые в духе тенденций федерального законодательства отменяли в муниципальных образованиях Владимирской области выборы депутатов по спискам политических партий и вводили во всех муниципалитетах исключительно прямые выборы местных депутатов.

Несмотря на то, что при голосовании за законопроект высказались все партии, представленные в ЗСВО, принятый закон вызвал различные формы протестов и обращений к Губернатору Владимирской области, которая в результате отказалась подписать принятый Закон, предложив его доработать. Стало ясно, что при решении вопросов, связанных с реформой МСУ, на этапе подготовки законопроектов необходимо более полное привлечение к обсуждению представителей различных партий, экспертного сообщества, изучение общественного мнения и отказ от принятия скоропалительных решений.