Файл: Местное самоуправление Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

Принятая после обсуждения в Общественной палате Владимирской области и на площадке Владимирского филиала РАНХиГС новая редакция поправок в Избирательный кодекс Владимирской области, допустила избрание депутатов-списочников в муниципалитетах с населением свыше 150 тысяч человек. Таким населением в настоящий момент обладает только областной центр — город Владимир, приближается к этой цифре город Ковров. Устав областного центра в его нынешней редакции предусматривает соотношение одномандатных и списочных депутатов на муниципальных выборах 2015 г. 50 на 50 %, в действующем составе Совета народных депутатов Владимира лишь 7 (20%) из 35 депутатов избраны по спискам политических партий.

Для принятия оптимального решения по новым полномочиям регионов в сфере регулирования МСУ в выделенный федеральным законом переходный период, Законодательным собранием Владимирской области были проведены следующие мероприятия:

1. В мае 2014 г. Постановлением Законодательного Собрания была создана представительная рабочая группа по разработке соответствующих областных Законов. Помимо депутатов всех фракций ЗС в группу вошли руководители профильных структур Администрации Владимирской области, а также Главы ряда муниципальных образований области – руководители Палат сельских, городских поселений, муниципальных районов и городских округов, являющиеся членами правления областной Ассоциации муниципальных образований. Было проведено шесть заседаний рабочей группы, которая действовала по принципу консенсуса. Таким образом, в итоговых законопроектах, помимо мнений муниципальных и региональных чиновников, были учтены предложения региональных отделений политических партий «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР. Позиция партии Справедливая Россия, имеющей одного представителя в ЗСВО, так же была учтена в других форматах обсуждения. Можно утверждать, что реформа местного самоуправления во Владимирской области проведена усилиями всех парламентских партий.

2. Разработчики законопроектов о реформе МСУ старались в максимальной степени учесть точку зрения глав и депутатов муниципальных образований Владимирской области. Большая работа была проведена совместно с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Владимирской области» и ВРОО «Всероссийский Совет местного самоуправления». Ассоциация провела анкетирование руководителей МСУ, а так же обобщила их предложения по законопроектам. Часть этих предложений вошли в итоговые тексты законов.

3. Была проведена большая работа с экспертным сообществом. На различных площадках с широким участием профессорско-преподавательского состава Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и заинтересованной общественности проведено три больших круглых стола. Немалое значение сыграл социологический опрос, проведённый по заказу нескольких депутатов Законодательного Собрания Владимирской области общественной организацией «Вольная Владимирская академия» для выявления отношения жителей Владимирской области к институтам МСУ.

В исследовании приняли участие около 750 респондентов из муниципалитетов с разными структурами органов МСУ (городские округа Владимир и Муром, Вязниковский район и городское поселение «город Вязники»). В результате проделанной работы разработаны и приняты два закона Владимирской области: №120-ОЗ от 14.11.2014 г. «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов Владимирской области и порядке избрания глав муниципальных образований Владимирской области» и №121-ОЗ от 14.11.2014 г. «О закреплении за сельскими поселениями Владимирской области отдельных вопросов местного значения».

Указанные законы имеют некоторые особенности по сравнению с аналогичными законами других регионов:

1. В области продолжают сосуществовать модели, при которых глава муниципального образования как избирается прямым голосованием населения (крупные городские округа Ковров, Муром, Гусь-Хрустальный), так и из своего состава местными депутатами (данная модель предполагает, что администрациями руководят нанятые Советами по результатам конкурса главы местных администраций).

2. С 1 января 2015 г. сельские поселения Владимирской области продолжают самостоятельно исполнять 20 из 38 вопросов местного значения из числа предусмотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона №131-ФЗ для муниципалитетов поселенческого уровня. Это произошло, потому что Законодательное Собрание Владимирской области воспользовалось правом наделять сельские поселения, помимо 13 общеобязательных, дополнительными вопросами из числа исполняемых ранее. Перечень дополнительных вопросов составлен с учётом мнения самих глав сельских поселений и глав районных администраций, в основном эти вопросы не являются затратными, а носят организационный характер.

3. Регион не стал использовать своё право устанавливать для муниципалитетов сроки их полномочий, оставив выбор, на какой срок избираться, за самими муниципальными образованиями области. Продолжается «тонкая настройка» полномочий органов МСУ. Практическая реализация муниципальными органами власти принятых региональных законов будет непрерывно отслеживаться и в случае необходимости, будут вноситься соответствующие изменения.

2.2. Проблемы местного самоуправления

Учитывая особенности развития современного российского общества, исторические корни местного самоуправления, зарубежный муниципальный опыт, полагаем, что современной моделью следует считать модель развитого местного самоуправления, которое сочетается с сильной государственной властью на федеральном уровне. Такая модель смогла бы преодолеть региональный сепаратизм в России, потому что в единстве государства заинтересованы как федеральная власть, так и власть местного самоуправления.

Современная российская система местного самоуправления является наследницей не только и не столько хаотичных реформ новой России, но в большей степени пожинает плоды ушедшей в небытие системы советского государственного правления. В жесткой централизованной системе государственного руководства сверху донизу местное самоуправление фактически было исполнительным механизмом, который регулировал жизнь на самых низких уровнях — в поселках, сельсоветах, городских районах. После развала Советского Союза Москва сделала ставку на инициативу снизу. Лишившись контроля партии, местное самоуправление формально получило довольно широкие правовые и финансовые возможности в обмен на политическую лояльность^[26]. Однако местное самоуправление, едва зародившись, стало заложником стремительной социально-экономической деградации страны и территорий. Нередко регионы стремились максимально усилить контроль над муниципалитетами, чтобы полностью регулировать территории, и, по сути, замещали местное самоуправление на местах послушными госорганами. Криминал либо выдавливал местное самоуправление, либо брал его под контроль, а к концу 1990-х сам активно пошел во власть, обеляя преступные доходы. Местные бюджеты разворовывались на корню, элиты скупались, практически вся жизнедеятельность на локальных территориях зачастую оказывалась под контролем одной или нескольких криминальных группировок.

В России новый формат местного самоуправления появился в самый разгар перехода от государственной собственности к частной, от плановой экономики к рыночной, от однопартийной системы к многопартийной.

Сегодня любой представитель местного самоуправления любого уровня и с любым потенциалом территории своей главной проблемой назовет нехватку средств. Причина кроется в Бюджетном кодексе и в межбюджетной распределительной системе. Суть схемы — вертикальное движение госфинансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. Логика такого движения денег в том, чтобы за счет богатых регионов дотировать бедные. Причем та же схема работает и на местном уровне, внутри отдельно взятой области или района. В результате такой бюджетной централизации органы местного самоуправления лишены какой-либо самостоятельности в формировании бюджетов и исполнении своих полномочий.

Государство оставляет им налоговые крохи и вынуждает гадать, какие средства и под какие задачи система выделит на этот раз, а какие полномочия останутся недофинансированными. Еще один актуальный нюанс: муниципалы повсеместно жалуются, что деньги сверху поступают с опозданием на полгода, а то и больше. Местные бюджеты в основном пополняются тремя налогами: на землю, имущество и доходы физических лиц. Если посмотреть на структуру поступлений, то основную часть местных бюджетов формируют отчисления от налога на доходы физических лиц, при этом органы местного самоуправления не могут оказывать на его администрирование никакого влияния. Причем регулярно идет сокращение нормативов отчислений с НДФЛ в местные бюджеты в пользу региона. Так, в 2013 г. он был снижен с 10 до 5% для поселений, с 20 до 15% для муниципальных районов и городских округов. Поступления от земельного налога в среднем составляют лишь 4 % всех собственных доходов местных бюджетов, вклад налога на имущество физических лиц и того ниже — 0,5%. Не удивительно, что консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Если в 1997 г. он составлял 10,9%, то в 2012 — лишь 5,1% к ВВП. Муниципалитеты беднеют, причем неравномерно. Наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория — городские и сельские поселения — консолидирует весьма скудные средства. И это притом, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов — это оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплата заработной платы их работникам.

Для решения своих проблем муниципалы просят не абстрактных дополнительных средств, а денег, собранных на своей территории, радикального увеличения нормативов отчисления с местных налогов. Это решение, в свою очередь, создаст стимулы для более эффективной и целенаправленной работы глав поселений и районов. Даже сельские территории сегодня имеют огромный потенциал роста^[27].

Одна из проблем местного самоуправления с точки зрения современного развития России, видится в сохраняющейся тенденции к всеохватывающему огосударствлению местной власти в рамках общей тенденции к централизации государственной власти^[28]. Трудности в решении разноплановых внутригосударственных задач и международного положения нашей страны не способствуют развитию децентрализации, системы «многоцентрия» принятия публично-властных решений. Отсюда – теряется качество динамичности, инициативности и ответственности на различных уровнях социально-экономической и политической жизни общества^[29].

Предпринимаемые в последнее время (2013-2014 гг.) «точечные» законодательные меры по более эффективной реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, усилению финансово-экономической самодостаточности муниципальных образований и рационализации механизма самоуправления могут лечь в основу нового витка развития самоорганизации граждан на местном уроне, хозяйствования, культуры и управления. Но они могут стать эффективными, если будут осуществляться синхронно с развитием различных институтов общественного и государственного устройства^[30].

2.3. Реализация новых норм законодательства о местном самоуправлении

26 мая 2014 г. состоялось заседание Совета при Президенте по развитию местного самоуправления, на котором обсуждались вопросы реализации новых норм законодательства о местном самоуправлении в рамках реализации положений Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина. Согласно конституционному установлению Президент Российской Федерации 12 декабря 2013 г. обратился с ежегодным Посланием Федеральному Собранию (далее – Послание). Владимир Владимирович Путин подчеркнул, что Конституция Российской Федерации содержит два базовых незыблемых приоритета – высочайший статус прав и свобод граждан, а также сильное государство, их взаимную обязанность уважать и защищать друг друга, это и есть ключевые национальные объединительные идеи России. В Послании в качестве приоритетного направления развития Президентом Российской Федерации была поставлена задача обновления системы местного самоуправления.

Социальный характер российской Конституции выражается во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина. В настоящее время наблюдается растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимателей участвовать в различных формах политической и социально-экономической жизни страны. Такую гражданскую активность необходимо поддерживать в первую очередь в муниципалитетах, создавая реальную возможность для участия граждан в управлении своим двором, кварталом, поселком или городом, в решении повседневных вопросов местного значения, которые, в конечном счете, определяют качество жизни человека.