Файл: Местное самоуправление Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

Таким образом, попытка усовершенствования организации власти на местах вызывает неоднозначную реакцию и различные оценки как населения, так и экспертного сообщества. Наибольшее беспокойство у всех вызывает возможность отмены выборов. Однако закон не предполагает развития событий в регионах исключительно в направлении их упразднения, а оставляет на усмотрение субъектов РФ выбор устройства местного самоуправления. Решение данного вопроса находится в руках региональных парламентов. Именно парламентов, а не губернаторов. В этой связи, чтобы принять адекватное для субъекта решение, региональным парламентариям необходимо внимательно проанализировать множество факторов, среди них: электоральную активность горожан на выборах в местные органы власти, наличие или отсутствие конфликта властей, опыт развития городов своего и других регионов. Так, например, Законодательное Собрание Иркутской области в июне 2014 г., принимая Закон об организации местного самоуправления, остановилось на варианте муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, посчитав данную модель «прошедшей апробацию, наиболее оптимальной», а имевшийся опыт создания института сити-менеждеров в некоторых городах региона был определен как больше способствовавший «созданию конфликтных ситуаций, чем улучшению хозяйственной деятельности»^[41].

В контексте реализации предлагаемой реформы в случае, когда прямые выборы мэра не проводятся и глава муниципального образования возглавляет представительный орган, должность главы администрации замещается по контракту. Данное обстоятельство закреплялось в предыдущей редакции закона и не является новеллой, кроме того, во многих городах РФ такой способ замещения должности главы администрации был апробирован и получил название «сити-менеджер». О назначении градоначальника на контрактной основе было принято решение в Челябинске, Орле, Тамбове, Костроме, ряде городов Иркутской области и других. Отметим, что данная система получает в самых различных публикациях множество нареканий.

В рамках усовершенствования организации самоуправления современная редакция закона отчасти меняет порядок проведения конкурса на замещение этой должности. Принципиально он по-прежнему устанавливается представительным органом муниципального образования, изменяется состав конкурсной комиссии. Ранее городские советы и думы назначали в нее две трети представителей, и только одну треть – региональная власть, теперь каждая из сторон формирует половину, кроме того, устанавливать ее состав стал руководитель исполнительной власти региона. Именно этот факт дает основание для утверждения, что муниципальная власть переходит под контроль государственной, в частности, исполнительной власти губернаторов. Хотя явного приоритета в решении вопроса о назначении главы администрации местного самоуправления у губернаторов по предложенной в законе системе нет, тем не менее, его лобби может быть достаточно сильным и определяющим. Представляется, что основная цель реформы в данном контексте состояла не в усилении влияния региона на муниципалитеты, а в намерении согласования интересов города (в лице представительного органа) и субъекта (в лице руководителя), необходимости нахождения оптимальной кандидатуры, способной руководить хозяйством города, подотчетной двум ветвям власти.

Политический аспект («переход муниципальной власти под контроль государственной») – не основная проблема в системе назначения сити-менеджеров. Замещение должности главы администрации по контракту по- рождает множество проблем организационного, управленческого и иного характера. Первая из тех, которую необходимо обозначить, – это отсутствие подготовленных профессиональных кадров, вторая – ответственность за принимаемые решения, в том числе и юридическая (гражданское, административное, уголовное законодательство требуют детальной проработки этих вопросов). Третья – увеличение расходов местных бюджетов (можно предположить, что наличие главы муниципального образования и главы администрации сделает более затратным содержание муниципальных руководителей). Четвертая – человеческий фактор (занять место сити-менеджера сможет как компетентный профессионал, с целью преобразования и изменения городской среды, так и лицо, целью которого является получение личной выгоды). И в этом случае контроль со стороны губернаторов видится как осознанная необходимость, гарантия принятия ответственного решения.

В целом подчеркнем еще раз – изменение системы формирования городских органов власти является прерогативой народных представителей субъектов, при принятии решения они должны осознавать все последствия реформы, просчитать ее эффективность. Таким образом, государственные инициативы по изменению организации местного самоуправления (формирование внутригородских районов городских округов, изменения в формировании муниципальных органов) – это еще одна попытка законодателя реализовать основную идею местного самоуправления – приближение власти к народу и осуществление ее народными представителями. Принятый Федеральный закон № 136-ФЗ не отменяет прямые выборы мэров, не унифицирует местное самоуправление по всей стране, не устанавливает диктат центральной власти, а, скорее, предлагает еще один способ реализации интересов населения российских городов. Но возможность претворения его в жизнь осложняется особенностями электорального поведения россиян, а именно бытовым абсентеизмом, недоверием к власти, боязнью перемен. Их преодоление позволит в итоге перейти от модели субъект-объектных отношений на местах к модели субъект-субъектных отношений, утверждающих партнерство основных субъектов местного самоуправления - населения муниципального образования и органов местной власти.

Выдвинем ряд предложений по реформированию местного самоуправления. Представляется целесообразным сохранить всенародное избрание глав муниципалитетов с одновременным сокращением сроков их полномочий с 5 до 3 лет, в том числе депутатов. Необходимо принять реально действующий акт и выработать механизм отзыва глав местного самоуправления и депутатов избирателями, в том числе по основанию «утрата доверия» по инициативе 10% избирателей или 2/3 депутатского корпуса, или представления главы субъекта РФ. Решение об отзыве должно осуществляться, если за отзыв данного лица проголосует большее число избирателей, чем ранее голосовало за его избрание. Нужно увеличить численность депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления с целью уменьшения размеров избирательных округов и повышения доступности депутатских мандатов для кандидатов, не связанных с бизнесом и административным ресурсом и реальной представительностью населения муниципалитета.

Считаем также, что назрела необходимость упростить процедуру выдвижения кандидатов, предоставив возможность выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения, в том числе на основании избирательного залога, от инициативных групп граждан, от трудовых коллективов, общественных организаций и политических партий. Думается, будет рационально на первом этапе реформы проводить выборы только по одномандатным округам, на втором этапе предоставить возможность представительства до 1/3 состава депутатского корпуса депутатам от различных социальных групп и слоев общества, как это фактически было в Советах народных депутатов, с целью реального отражения в составе депутатского корпуса структуры общества. Выборы по партийным спискам в местное самоуправление следует считать необъективными.

В случае сложения полномочий депутата новые выборы до истечения срока полномочий данного созыва представительного органа не проводятся, а депутатом по округу становится кандидат, занявший на прежних выборах второе место. На первом этапе реформы работают депутаты на общественных началах, кроме председателя представительного органа и его заместителей. На втором этапе количество депутатов, работающих на постоянной основе, определяется Уставом местного самоуправления.

Заключение

Проведенное исследование реформ местного самоуправления в России позволяет выделить исторические этапы этого процесса:

XVIII век характеризуется сочетанием российской самобытности с самодержавием и крепостническим общественным укладом и опыта развитых на то время европейских стран; формирование «гибридной» модели публичного управления на местном (поселенческом, уездном) уровне. Преобладание централизованного государственного управления со строгой иерархической соподчиненностью социальных групп и государственно-управленческих звеньев.

В XIX веке распространяются теории свободной общины, общественного самоуправления; проводится реформа крепостного права. Расширение самоуправленческих начал в губерниях и уездах в результате реформ 1864-1870 гг. Принятые положения не предусматривали подчинения земских и городских органов самоуправления центральным органам исполнительной власти. Однако все же органы самоуправления осуществляли свою деятельность под контролем назначаемых центром губернаторов и Министерства внутренних дел правительства Российской империи.

В советский период принят политический курс на централизацию государственной власти и управления, который сопровождался тотальным огосударствлением местного самоуправления, превращением его в низовое звено государственной власти и управления, финансовым обеспечением местных хозяйств (территорий) по остаточному принципу (после затрат на индустриализацию), тесным переплетением государственных органов всех уровней с аппаратом господствовавшей в политической жизни страны партии – РКП(б), ВКП(б) и КПСС.

В постсоветский период принимается Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон сохранил пришедшую с советских времен соподчиненность представительных органов и местной администрации соответственно занимаемому уровню: решения Совета низшего звена могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация (с персональной ответственностью ее руководителя) была подотчетна одновременно и Совету своего уровня, и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу, которые были вправе отменять ее решения. Принятие Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который заложил правовую основу для современной системы местного самоуправления. Принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон дал дополнительный импульс к развитию личной и локально-коллективной ответственности граждан за их собственное благополучие, устойчивое социально-экономическое развитие местных территориальных сообществ; к поиску новых оптимальных форм баланса интересов (взаимодействия) муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Федерации в целом.

В мае 2014 г. были приняты и реализованы изменения в Федеральном законе от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ‒ Федеральный закон № 136-ФЗ), в котором вводится новая территориальная организация местного самоуправления, изменяются структура муниципальных органов и система их формирования.

Федеральным законом № 136-ФЗ введены новые виды муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Принципиальным содержанием «районов» и «территорий» является осуществление местного самоуправления населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, территориально и численно местное самоуправление должно приблизиться к населению, обеспечивая тем самым «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Изменение системы формирования городских органов власти является прерогативой народных представителей субъектов, при принятии решения они должны осознавать все последствия реформы, просчитать ее эффективность. Таким образом, государственные инициативы по изменению организации местного самоуправления (формирование внутригородских районов городских округов, изменения в формировании муниципальных органов) – это еще одна попытка законодателя реализовать основную идею местного самоуправления – приближение власти к народу и осуществление ее народными представителями. Принятый Федеральный закон № 136-ФЗ не отменяет прямые выборы мэров, не унифицирует местное самоуправление по всей стране, не устанавливает диктат центральной власти, а, скорее, предлагает еще один способ реализации интересов населения российских городов. Но возможность претворения его в жизнь осложняется особенностями электорального поведения россиян, а именно бытовым абсентеизмом, недоверием к власти, боязнью перемен. Их преодоление позволит в итоге перейти от модели субъект-объектных отношений на местах к модели субъект-субъектных отношений, утверждающих партнерство основных субъектов местного самоуправления - населения муниципального образования и органов местной власти.

Список литературы

О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 2003. № 40. Ст. 3822.

Володин А.А. Местное самоуправление в России: политические аспекты реформы института // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. № 10 (110). С. 119-121.

Госдума принялась за отмену выборов мэров в мегаполисах [Электронный ресурс]. URL: http://www.bbc.co.uk/ russian/russia/2014/04/140415_russia_cities_mayors_drop.shtml (дата обращения: 13.05.2017).

Изменения за последние десять лет [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/11-03-2014/izmeneniya-zaposlednie-desyat-let (дата обращения: 06.03.2018).

Ким В. В. Молодежный фанатизм: факторы возникновения и особенности проявления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2012. № 7 (21). Ч. 2. С. 72-75.

Кирьян П. Традиция местного самоуправления в России (на историческом материале Российской империи) // Муниципальное право. 2010. № 4. – С. 58.