Файл: Местное самоуправление Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

Являясь наиболее приближенной к населению, местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог «дотянуться до нее рукой», а потому важнейшей задачей, по мнению Президента РФ, сегодня является уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

В апреле 2014 г. депутатами Государственной Думы В. Б. Кидяевым, В. С. Тимченко и другими, а также членом Совета Федерации С. М. Киричуком вносится проект закона, направленный на изменения в организации местного самоуправления. Данная инициатива вызвала неоднозначные оценки среди депутатов Федерального Собрания (принятие закона сопровождалось многочисленными и сложными дебатами), исследователей гражданских институтов (Комитета гражданских инициатив, Центра политических технологий, Аналитического центра Юрия Левады), губернаторов и мэров. В мае 2014 г. изменения были приняты и реализованы в Федеральном законе от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ‒ Федеральный закон № 136-ФЗ), в котором вводится новая территориальная организация местного самоуправления, изменяются структура муниципальных органов и система их формирования.

Федеральным законом № 136-ФЗ введены новые виды муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Принципиальным содержанием «районов» и «территорий» является осуществление местного самоуправления населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, территориально и численно местное самоуправление должно приблизиться к населению, обеспечивая тем самым «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»^[31].

Решения об организации внутригородских районов как муниципальных образований будут закрепляться в законах субъектов, здесь же будут установлены основания для административного выделения городских округов. Эти вопросы являются исключительно прерогативой регионов, которые, учитывая специфику, финансовое положение, возможно территориальные и иные особенности городов, установят соответствующие критерии. Тем самым, тезис критиков реформы о попытке создания «единой и единственной системы организации местного самоуправления для всех городов страны (или всех крупных городов)»^[32] видится не вполне состоятельным. Решение об изменении статуса муниципальных образований – городских округов на городские округа с внутригородским делением, ‒ связанные с этим вопросы преобразования, установление границ, а также, в некоторой степени, определение их полномочий принимаются законодательным органом субъекта РФ, который должен учесть мнение населения соответствующих городских округов и внутригородских районов.

Все перечисленное позволяет утверждать, что закон защитил российские города от возможного давления центральной власти в решении вопросов организации новых муниципальных образований. Обратим внимание на тот факт, что органы представительной власти субъекта, принимая законы, связанные с преобразованием городских округов, определением границ внутригородских районов, должны учитывать мнение населения, которое можно узнать посредством различных форм его непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления. В главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены формы: референдум, публичные слушания, собрания, опросы и др. Учет мнения населения территорий при изменении границ муниципальных образований, их преобразовании должен закрепляться в законах субъекта, и для него законодатель устанавливает одну форму – местный референдум, такое правило следует из содержания ч. 3 и 5 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ. Важно, что обе нормы носят императивный характер и, во-первых, обязывают проводить голосование, во-вторых, обеспечивают всем гражданам РФ равные права и возможности определения дальнейшей судьбы городских округов, внутригородских районов и не позволяют субъектам устанавливать упрощенные формы учета мнения населения, например, опросы, конференции и другое, тем самым облегчая себе работу и обеспечивая принятие решения исключительно публичными органами. В-третьих, такое правило должно способствовать приобщению граждан к решению вопросов местного сообщества. Способствовать этому должна также ч. 6 ст. 24 указанного закона, устанавливающая, что голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей, обладающих избирательным правом. Согласие считается полученным, если за изменения проголосовали более половины принявших участие в голосовании. При этом, учитывая низкую электоральную активность на уровне муниципалитетов, инициатору голосования будет трудно добиться от населения участия в голосовании, и, как следствие, учета его мнения органом власти. В этой связи перспективность подобных преобразований можно прогнозировать только в тех городских округах, где в появлении внутригородских районов будут заинтересованы не только региональные и муниципальные власти, но и само население. Вслед за преобразованием территориальной структуры закон предполагает реформирование как представительных, так и исполнительных органов власти. Проанализируем в этой связи, какие изменения произойдут в структуре муниципальных органов и системе их формирования.

Создание внутригородских районов со статусом муниципального образования, прежде всего, обусловит организацию представительных органов власти данных муниципальных образований. Состоять они будут из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, их численность будет определяться законом субъекта и уставом муниципального образования. Таким образом, в каждом внутригородском районе сформируется орган, представляющий интересы проживающего на его территории населения. По мнению авторов реформы, эти депутаты должны быть более связаны с нуждами и проблемами граждан и будут в большей степени мотивированы на их решение. В этом случае достигается одна из целей всех реформ местного самоуправления – полнота народовластия: власть от народа – для народа – через народ. Однако достижение данной цели осложняется некоторыми особенностями электорального поведения населения.

Первая – это недостаточный уровень развития сознательности и ответственности выбора, свидетельствующий о росте бытового абсентеизма. Почти два века назад Дж. Актон отметил: «чтобы сузить полномочия власти, необходимо расширить пространство сознательности». Рассуждая вслед за ним, можно предположить, что если власть идет на сужение полномочий, то проблемы, которые она решала, на себя должны взять сознательные граждане, при этом «сознательность» определяется как умение, способность разбираться в окружающей действительности и в том, как надлежит действовать. Эти способности вырабатываются трудом и упорством, а в социальной среде предполагают еще и существенную нравственную работу. Хотя проведенные в марте 2014 г. Левада-Центром исследования показывают, что, по мнению трети опрошенных, гражданская позиция людей и личная ответственность увеличились (до 34% и 32% соответственно)^[33]; это почти не касается муниципальных выборов, явка на которые в течение двух десятилетий не превышает в большинстве муниципалитетов 20-30%.

Вторая особенность – недоверие ко всем видам власти, в том числе выборной. Сформировать широкий депутатский корпус, действующий в интересах населения, сложно в связи с тем, что население не понимает необходимости его увеличения, так как не видит реальных результатов их работы. Большинство граждан ощущают себя отчужденными от власти. Результаты деятельности депутатов воспринимаются населением скорее как реализация интересов узкого круга, чем основа или часть гражданского общества^[34]. Вследствие подобного положения дел и сами народные избранники в большей степени безответственно относятся к исполнению наложенных на них обязанностей, в том числе и по представительству интересов населения в законодательном органе.

Третья особенность – представление обывателя о том, что публичная должность «выборная или назначаемая» влечет за собой доступ к материальным благам. Они могут быть выражены в различных формах и представлять собой повышенную заработную плату, комфортные кабинеты (у депутатов - приемные), режим наибольшего благоприятствования развития бизнеса и многое другое. Все это ложится бременем на кошельки избирателей, на бюджеты различных уровней. Тем самым, приближение власти к населению требует значительной работы как электората, так и его представителей.

Изменения в структуре органов власти в результате реализации закона не только определяют создание внутригородских депутатских корпусов, но и позволяют установить новый порядок формирования представительных органов городских округов с внутригородским делением. Федеральный закон № 136-ФЗ изменил редакцию ч. 5 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в новой редакции № 131-ФЗ установил два способа: прежний – муниципальные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и новый – формирование путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов с представительством от районов, устанавливаемый городскими уставами. В итоге, законодательный орган субъекта должен определить, какой способ наиболее приемлем для региона в целом или для конкретного муниципального образования. В этой связи необходимо подчеркнуть диспозитивный характер федерального законодательства, не устанавливающего отмену прямых выборов депутатов.

Реализация реформы в городских округах предполагает трансформацию и исполнительной власти, она коснется главы муниципального образования и главы администрации. Теперь порядок выборов главы определяется не только уставом муниципального образования, но и законом субъекта, в соответствии с которым он по-прежнему избирается: либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава (п. 1 ст. 2 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). В этом случае закон ставит выбор муниципального образования под контроль государственной власти, а именно представительного органа субъекта. С одной стороны, подобное положение унифицирует систему самоуправления и может создать ситуацию, когда городам региона не предоставят выбора и установят общий, возможно для кого-то неприемлемый способ. Кроме того, региональные парламенты нередко находятся под контролем партии власти и работают в тандеме с губернатором. Тем самым, решение об отмене всенародных выборов глав муниципальных образований может быть инициировано региональной властью, особенно там, где губернатор и мэр столицы субъекта являются оппонентами. В этом случае, оставив вариант выборов главы из состава представительного органа, в результате чего глава становится его председателем, думы субъектов лишат глав крупнейших городов возможности быть главами их администраций, что следует из п. 4 ч. 2 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, где содержится прямой запрет на одновременное исполнение полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Главы городов сохранят нормотворческие полномочия, будут играть ведущую роль в определении политики представительного органа, в том числе в принятии бюджета и контроле над его исполнением, представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, но потеряют возможность руководства администрацией.

Если двигаться в логике реформы, то руководство представительным органом главой муниципального образования должно придавать в глазах населения ему значительно больший статус и сделать администрацию действительно подконтрольной городским думам (советам). Это также может устранить систему двоевластия, которая формируется в результате выборов и депутатов, и глав муниципальных образований населением городов. Но готовы ли горожане принять подобный порядок организации власти? Скорее нет, чем да. В декабре 2013 г. Левада-Центр провел опрос, в котором выяснялось отношение россиян к предложению отменить прямые выборы мэров крупных городов; результаты показали, что положительно к данной идее отнеслись только 21% респондентов, 48% – отрицательно, а затруднились ответить – 31%^[35]. Отвечая в апреле 2014 г. на вопрос о том, как должны выбираться мэры крупных городов, 77% опрошенных посчитало, что населением городов, 8% – депутатами законодательных собраний городов, 9% – губернаторами регионов^[36]. Такое отношение респондентов к возможным изменениям организации власти объясняется несколькими обстоятельствами; вот некоторые из них, которые озвучены экспертами Левада-Центра: есть иллюзия выборов, и она очень живучая, люди подозревают, что им выдадут новую иллюзию, боятся, что новое будет хуже старого, людям не объяснили суть реформы. Позицию, что «отмена выборов мэров только усугубит отдаленность людей от власти», поддержал мэр Екатеринбурга Е. Ройзман^[37].

Оценивая реформы местного самоуправления, эксперты – президент Института национальной стратегии М. Ремизов и эксперт фонда «Индем» И. Коргунюк связывают нововведения с попыткой решить конфликт между мэрами и губернаторами, а также с исключением возможности оппозиции избрать своего кандидата на пост мэров крупных городов. Между тем, исследователи положительно оценивает идею приближения власти к народу, считая, что теоретически большое число депутатов, избранных прямым голосованием, действительно способно решить эту задачу^[38]. Как попытку ограничить местную демократию определяют отмену выборов мэров эксперты Комитета гражданских инициатив А. Максимов и И. Бунин, они считают, что это может вызвать эскалацию протеста в среде городского среднего класса^[39]. Кроме того, как показывают политический опыт и современные исследования^[40], это может стать поводом для активизации радикально настроенной молодежи.