Файл: Местное самоуправление Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

Введение

Актуальность. В последние годы процессы преобразований в России совершаются по всем направлениям внутренней политики государства. Для них характерна реализация положений административной реформы, составной частью которой является процесс реформирования местного самоуправления, в связи с чем предполагается перераспределение полномочий между уровнями власти, а также модернизация его правовой, территориальной, организационной и экономической основ.

Реформа местного самоуправления, которая проводится в настоящее время в России, должна содействовать совершенствованию социально-экономической системы городов и повышению на этой основе жизненного уровня населения. Местным самоуправлением, как и всей российской политической системой, накапливается положительный опыт функционирования в качестве полноправного института. Однако, вместе с тем, требуется его дальнейшее развитие и совершенствование.

Цель работы – исследовать развитие местного самоуправления в Российской Федерации; выявить существующие проблемы и определить пути их решения.

Задачи работы:

1) рассмотреть реформы местного самоуправления в дореволюционной России;

2) исследовать организацию местного самоуправления в советский период;

3) исследовать реформирование местного самоуправления в постсоветский период;

4) рассмотреть опыт местного самоуправления во Владимирской области;

5) выявить проблемы местного самоуправления в России и определить перспективные направления дальнейших реформ.

Объект исследования – местное самоуправление в Российской Федерации.

Предмет исследования – проблемы местного самоуправления в России.

Научно-методическая основа работы – нормативные и законодательные акты, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации, научные труды, публикации по исследуемой теме.

Структура работы. Работа включает введение, две главы, заключение, список литературы.

Глава 1. История развития местного самоуправления в России

1.1 Реформы местного самоуправления в России в дореволюционный период

Исторический опыт государственно организованного устройства человеческого общества показывает возможность существования трех основных моделей соотношения публично-властной организации людей на местном территориальном уровне (поселение, объединение поселений) и на государственном уровне в целом:

1) определенная организационно-функциональная самостоятельность по отношению к государственно-властной системе;

2) жесткое вплетение в систему государственной власти в качестве ее низового звена;

3) сбалансированное сочетание самоуправленческих и государственно-властных начал в том или ином виде^[1].

С эпохи правления царя-реформатора Петра I в России попеременно, а то и одновременно, наблюдаются все три модели соотношения организации публичной власти на местах и государственной власти в целом при очевидном доминировании огосударствления местной власти^[2]. Причем периоды концептуального утверждения и правового закрепления организационно-функциональной самостоятельности управления населения местными делами под собственную ответственность через непродолжительное время сменялись привычной для России централизацией государственной власти сверху донизу^[3].

«Европеизация» Петром I России в начале XVIII в. и последующие социально-политические изменения при его приемниках на основе сочетания российской самобытности с самодержавием и крепостническим общественным укладом и опыта развитых на то время европейских стран постепенно формировали «гибридную» модель публичного управления на местном (поселенческом, уездном) уровне. При этом преобладало централизованное государственное управление со строгой иерархической соподчиненностью социальных групп и государственно-управленческих звеньев^[4].

В этих условиях в первой половине XIX в. получают распространение теории свободной общины, общественного самоуправления^[5]. Они легли на благодатную почву, в том числе в связи с объявлением в 1861 г. реформы крепостного права, а по сути предоставления большей части населения Российской империи – крестьянству – социально-экономической свободы. Формально-юридическое значение для расширения самоуправленческих начал в губерниях и уездах имели утвержденные императором Александром II Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. вводилось в действие лишь в 34 из 69 губерний (не вводилось на территории царства Польского, Литвы, Белоруссии, Сибири и Юго-Западного края). Очевидно, учитывались природно-географические, демографические и исторические факторы^[6].

Организация земского и городского самоуправления строилась по схожим принципам. В частности, вводились прямые (и ограниченно косвенные – от сельских обществ) выборы так называемых гласных (депутатов); организационно-функционально обособлялись земские собрания, городские думы и избирательные собрания (местные представительные органы) от управ (местных администраций); разграничивалась компетенция как между самими самоуправляющимися публично-территориальными субъектами (например, собраниями и сходами, с одной стороны, и выборными должностными лицами, с другой стороны; губернскими и уездными земскими, городскими и сельскими обществами (с 1862 г. большинство городов вошло в уезды и было подчинено уездным исправникам), так и между земскими, городскими органами самоуправления и органами центральной исполнительной власти^[7].

Принятые положения не предусматривали подчинения земских и городских органов самоуправления центральным органам исполнительной власти. Однако все же органы самоуправления осуществляли свою деятельность под контролем назначаемых центром губернаторов и Министерства внутренних дел правительства Российской империи^[8].

Четверть вековая практика внедрения местного самоуправления при сохранении в целом самодержавной централизации государственного правления выявила недостатки Земской и Городской реформ. Как тогда полагали современники, основной из них заключался в обособленности земских учреждений от установлений правительственных, во взгляде законодательства на земства и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляде, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельно через посредство выборных исполнительных его органов деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства». Последнее порождало «отсутствие единства и согласия в действиях правительства и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм. Практическое неприятие развивавшегося земского самоуправления было подкреплено усиливавшей влияние в последней трети XIX в. государственной теории самоуправления или теории огосударствления местной власти^[9].

На этом фоне логичным стало принятие при императоре Александре III нового Положения о губернских и уездных земских учреждениях (1890 г.) и нового Городового положения (1892 г.). Внешне сохранялись прежние земские собрания с гласными, земские управы, органы крестьянского самоуправления (сходы, старосты). Но теперь центральная власть установила иерархическое соподчинение представительных и исполнительных органов, своеобразный «демократический централизм» через назначение должностных лиц низовых управленческих звеньев, учреждение органов административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления («губернские по земским и городским делам присутствия»), за органами управления волостей и отдельных сельских поселений («земские начальники»), унификацию сельского самоуправления Положением о земских начальниках 1889 г. Тем самым ни официальная идеология, ни укоренившаяся самодержавная форма правления, ни стратегия развития огромной разноликой империи не приняли ростки местного самоуправления как одного из условий развития демократии в российском обществе. Подспудно господствовавшие в тот период социально-политические слои видели в упрочении местного самоуправления угрозу самодержавию, источник «смут и потрясений».

1.2. Организация местного самоуправления в Советской России

Кризис экономической и политической систем Российской империи начала XX в., апогеем которого стали буржуазно-демократическая и пролетарская (социалистическая) революции 1917 г., вновь поставил вопрос о сущности, формах и роли управления на местах. Принятые в марте-августе 1917 г. Временным правительством России свыше 20 положений и постановлений в части реформирования уездного, городского и сельского управления в направлении усиления их самоуправленческих начал предполагали возврат к идеям земского и городского самоуправления 60-80-х гг. XIX в.^[10]

Однако последовавшая затем Октябрьская революция 1917 г. перечеркнула намерения либерально-демократических кругов России. В обращении Народного комиссариата по внутренним делам (орган правительства большевиков) ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» от 24 декабря 1917 г. последние призывались к взятию решения «местных вопросов» в свои руки. Вслед за этим были приняты революционные меры по ликвидации земства вообщ^[11]е. В соответствии с первой российской конституцией – Конституцией РСФСР 1918 г. – устанавливалась единая централизованная власть Советов сверху донизу, в том числе на местном уровне областные, губернские, уездные и волостные органы советской власти – съезды Советов, Советы депутатов и их исполкомы (ст. 53-63). В первое десятилетие советской власти местные органы, несмотря на иерархическое соподчинение, контроль и возможность вмешательства вышестоящих государственных органов в дела нижестоящих органов вплоть до отмены их решений, все же обладали определенной самостоятельностью, особенно в организационно-хозяйственной сфере. Однако с 1927 г. был избран политический курс на централизацию государственной власти и управления, который сопровождался тотальным огосударствлением местного самоуправления, превращением его в низовое звено государственной власти и управления, финансовым обеспечением местных хозяйств (территорий) по остаточному принципу (после затрат на индустриализацию), тесным переплетением государственных органов всех уровней с аппаратом господствовавшей в политической жизни страны партии – РКП(б), ВКП(б) и КПСС^[12].

На рубеже 80-90-х гг. XX в. на волне переосмысления сущности общественного строя России (СССР), стремления широких кругов общественности к децентрализации и деконцентрации экономической, политической и государственно-правовой жизни идея замены местного государственного управления самоуправлением на местах стала восприниматься как одно из условий перехода к демократическому развитию, обеспечению свободы и благополучия личности. При этом тщательно изучались и активно прививались принципиальная схема местного самоуправления, рекомендованная Советом Европы, опыт западноевропейских и североамериканских государств^[13].

Тогда казалось, что достаточно обозначить отдельные условия самоуправления (собственность, местный бюджет, выборность местных представительных органов и должностных лиц, управление населения местными делами под собственную ответственность), а также организационно отделить осуществление публичной власти на местах от государственного управления, как местный самоуправленческий уровень начнет формироваться в качестве важнейшей предпосылки достижения вышеупомянутых целей.

Однако жизнь показала сложность решения задачи в современной России по переориентации укоренившегося местного государственного управления на местное самоуправление. Изменение территориальных, финансово-экономических и организационных основ решения местных дел затронуло все сферы социально-экономической, культурной и политической жизни. Соответственно, оно могло быть осуществлено лишь в контексте происходящих преобразований на федеральном и региональном уровнях. При этом, как оказалось, должно быть учтено множество факторов, начиная от неприятия концепции местного самоуправления вообще до учета природно-климатических, географических и исторических особенностей^[14].

Фундаментальное значение для правового закрепления местного самоуправления имел Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах самоуправления и местного хозяйства СССР», открывший первый этап в движении общества к самоуправлению на местах. В стремлении преодолеть командно-бюрократический стиль централизованного государственного управления общесоюзный законодатель тесно увязал учреждение определенной автономии сел (поселков), городов, районов, краев и областей с развитием местной хозяйственной инициативы, коммунальной экономики. Примечательным для данного закона было отнесение к местному уровню также краев и областей, признание их основным звеном в системе местного самоуправления^[15].