Файл: «ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ».pdf

Говоря об административно-правовом статусе муниципальных унитарных предприятий, нельзя не остановиться на таком праве, как возможность передачи предприятия в аренду.

В Гражданском кодексе РФ перечисляются составляющие имущественного комплекса, передаваемого по договору аренды предприятия во владение и пользование арендатору на различных основаниях. Объектом арендных отношений может быть предприятие любой формы собственности (государственное, муниципальное, частное, принадлежащее общественным объединениям и т. п.).

Сторонами договора аренды являются арендодатель и арендатор. Арендодателями могут быть собственники, а также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду (ст. 608 ГК РФ). К последним относятся лица, обладающие правомочиями по распоряжению муниципальным имуществом. Если муниципальное имущество закреплено за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, то арендодателями такого имущества могут быть сами эти предприятия с соблюдением требований ст. 294-297 ГК РФ.

Муниципальные унитарные предприятия, являющиеся субъектами права хозяйственного ведения, могут самостоятельно, без согласия собственника, передавать в аренду закрепленное за ними движимое имущество, а недвижимое имущество - только с согласия муниципалитета.

От имени собственника муниципального образования в качестве органа, дающего согласие на передачу субъектами права хозяйственного ведения и оперативного управления, выступают соответствующие органы местного самоуправления.

Муниципальное имущество, не закрепленное за унитарными предприятиями, может передаваться в аренду соответствующими органами местного самоуправления^[18]. Земля и другие природные объекты, находящиеся в публичной собственности, могут передаваться в аренду специальными органами, указанными в законодательстве.

Основной особенностью административно-правового статуса муниципальных унитарных предприятий является то, что их статус реализуется в основном в отношениях с органами местного самоуправления.

Выводы:

На основании вышеизложенного можно выделить следующие признаки муниципального унитарного предприятия:

1. это юридическое лицо, образованное муниципалитетом, подлежащее государственной регистрации;
2. это хозяйствующая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество;
3. руководство унитарными муниципальными предприятиями осуществляется должностными лицами, которые назначаются компетентными органами и обладают административновластными полномочиями;
4. организационно-правовыми формами для унитарных муниципальных предприятий являются предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и предприятия, основанные на праве оперативного управления;
5. унитарное муниципальное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

С учетом вышеизложенного мы сформулировали следующее определение: под муниципальным унитарным предприятием понимается образованная органами муниципальной власти организация, хозяйствующая на правах юридического лица и обладающая соответствующим административно-правовым статусом для решения задач социально-культурного и коммунально-бытового обслуживания населения муниципального образования.

Глава 2. Отдельные проблемы правового регулирования унитарных предприятий 

2.1. Правовые проблемы распоряжения имуществом муниципальных унитарных предприятий

Как упоминалось выше, согласно ст. 113 ГК РФ и Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее Закон об унитарных предприятиях), муниципальное унитарное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия, т.е. коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Муниципальные образования для осуществления уставной деятельности передают муниципальным унитарным предприятиям часть своего имущества, т.е. становятся учредителями, которые определяют цель, задачи, условия функционирования предприятия, регулируют цены и тарифы на выпускаемую продукцию или оказываемые услуги, утверждают уставы, назначают руководителей и возможно, ведущих специалистов данных предприятий.

В ГК РФ и Законе об унитарных предприятиях выделены два вида унитарных предприятий: основанных на праве хозяйственного ведения и основанных на праве оперативного управления. Если обратиться к законодательству, действовавшему до введения части первой ГК РФ, то оно определяло для унитарных предприятий объем прав по управлению имуществом как полного хозяйственного ведения.

Вступивший в силу ГК РФ, использует формулировку "хозяйственного ведения" исключив слово "полного", тем самым подчеркивая ограничения по самостоятельному использованию и распоряжению имуществом. Право хозяйственного ведения означает, что муниципальное унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на этом праве недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества, иным образом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника, т.е. без разрешения на то органа местного самоуправления. В своем Постановлении Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 1995 г. № 2/1 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указал на то, что сделки, совершенные унитарными предприятиями, обладающими имуществом на праве хозяйственного ведения, заключенные без согласия собственника и направленные на отчуждение недвижимого имущества или распоряжение им иным способом, после 7 декабря 1994 года, являются ничтожными и органы, уполномоченные собственником управлять государственной или муниципальной собственностью, вправе обращаться в суды с исками о признании таких сделок недействительными или о применении последствий недействительности ничтожных сделок.

Право оперативного управления предполагает закрепление муниципального имущества за казенным предприятием, которое вправе отчуждать или иным способом распоряжаться данным имуществом лишь с согласия собственника этого имущества и только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом. Единственно, что может казенное предприятие - самостоятельно реализовать производимую им продукцию, если иное не установлено законом или другими правовыми актами. Иным закрепленным за предприятием имуществом, как движимым, так и недвижимым, т.е. даже денежными средствами, муниципальное казенное предприятие вправе распоряжаться лишь с согласия уполномоченного на это органа местного самоуправления. При этом, порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества (ст. 296, 297 ГК РФ). Казенное предприятие не формирует уставный фонд.

Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой органом местного самоуправления. Термин "казенное предприятие" впервые был использован в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 "О реформе государственных предприятий"4 (утратил силу). Названным Указом предусматривалось создание казенных заводов (фабрик и хозяйств) на базе ограниченного числа ликвидируемых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними всего имущества предприятий. При этом казенное предприятие являлось правопреемником ликвидированного государственного предприятия.

В отличие от имущества иных юридических лиц, имущество унитарного предприятия неделимо, оно не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе и между его работниками и представляет собой единый имущественный комплекс. Законодатель настолько "обособил", в буквальном смысле, имущество муниципального унитарного предприятия, что лишил это предприятие самостоятельного права создавать другие унитарные предприятия (дочерние предприятия) путем передачи им части своего имущества. Согласно ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», унитарные предприятия не могут выступать в качестве покупателей государственного и муниципального имущества и быть доверительными управляющими по договору доверительного управления (ч. 1 ст. 1015 ГК РФ).

Согласно п. 2 ст. 7 Закона об унитарных предприятиях, собственник имущества муниципального унитарного предприятия субсидиарно отвечает по обязательствам, вне зависимости от способа доведения его до банкротства, т.е. как путем осуществления действий, так и бездействия. Такой подход обусловлен тем, что орган местного самоуправления вправе не только давать указания и иным образом определять деятельность предприятия, но и осуществлять контроль за сохранностью и использованием по назначению принадлежащего предприятию имущества, обращаться в суд с исками о признании недействительной оспоримой сделки с этим имуществом и истребовать его из чужого незаконного владения (пп. 6, 7, 11 п. 1, п. 3, 4 ст. 20 Закона об унитарных предприятиях) и главное, согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», своевременно принимать меры по предупреждению банкротства предприятия.

В остальном, права муниципальных унитарных предприятий существенно не отличаются от прав иных коммерческих организаций. Так же как и другие коммерческие организации, отдельные виды деятельности, перечень которых определяется федеральным законом, унитарное предприятие осуществляет только на основании лицензии. Причем особых правил лицензирования деятельности унитарного предприятия отечественным законодательством не предусмотрено.

По своей сути, муниципальное унитарное предприятие, не являясь собственником закрепленного за ним имущества, представляющего сложный имущественный комплекс, наделяется муниципальным образованием ограниченным правом выступать в гражданском обороте, используя это имущество. Плоды, продукция и доходы от производственной деятельности по существу являются собственными средствами предприятия, а не муниципального образования, т.к. это имущество не входит в состав муниципальной собственности.

Однако в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ, собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия. Данной норме ГК РФ корреспондирует и п. 1 ст. 17 Закона об унитарных предприятиях. Остается открытым вопрос – насколько велика эта часть прибыли. Собственник, т.е. муниципальное образование, в уставе унитарного предприятия не указывает точных цифр. Например, в п. 4.12. Устава муниципального унитарного предприятия "ЖИЛСЕРВИС" муниципального образования г. Тында, содержится следующие положение: "Собственник имущества предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Процент отчисления устанавливается по итогам работы предприятия за квартал по постановлению мэра".

Возможно, вследствие ограничения прав на свою продукцию, унитарные муниципальные предприятия не могут конкурировать с частным бизнесом. По-видимому, законодателю следует четко определить количественные показатели той части прибыли от доходов, плодов и продукции, которая должна оставаться в собственности унитарного предприятия. Это необходимо для защиты имущественных прав не только муниципального унитарного предприятия, но и самого муниципального образования. Являясь коммерческой организацией, унитарные предприятия обладают не общей, а специальной правоспособностью, наряду с некоммерческими организациями. Согласно ст. 113 ГК РФ, ст. 2 и п. 1 ст. 3 Закона об унитарных предприятиях, унитарное предприятие может обладать гражданскими правами, соответствующими предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Согласно ст. 9 того же Закона, в уставе унитарного предприятия должны быть названы виды его деятельности. Данная специальная норма сужает границы правоспособности муниципального унитарного предприятия. Однако это является еще одной предпосылкой грамотного хозяйственного подхода учредителя к выбору тех видов деятельности и заключению в будущем таких сделок, которые дадут наибольший экономический эффект.

Соответственно, унитарные предприятия вправе совершать сделки только в рамках предмета и целей деятельности, установленных собственником передаваемого предприятиям имущества. Муниципальные образования, закрепляя за унитарным предприятием свое имущество, заинтересованы в его использовании по определенному назначению в соответствии с тем предметом деятельности, который определен уставом предприятия. Таким образом, они могут императивно обозначать и контролировать деятельность созданного ими предприятия, которое даже из благих намерений (имеется в виду увеличение доходности) не может изменить цель и предмет своей деятельности (некое подобие планового хозяйства). При этом надо учитывать, что даже разрешенная собственником сделка, но не укладывающаяся в целевое назначение имущества унитарного муниципального предприятия, может быть признана недействительной. Участие унитарных предприятий в гражданском обороте порождает немало проблем как практического, так и теоретического характера вследствие того, что данные субъекты не являются собственниками принадлежащего им имущества. В правовой и экономической литературе длительное время ведутся научные споры относительно целесообразности и обоснованности существования такой организационно-правовой конструкции, как унитарное предприятие.  

По мнению В.А. Дроздовцева, унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (которое представляет собой попытку совместить не совместимое, т.е. сочетать несколько либерализованную командно-административную систему с рыночной экономикой), являются неэффективными в хозяйственной деятельности и их следует реорганизовать в акционерные общества, где единственным акционером будет государство. Таким образом, происходит переход вещного права в обязательственное, а предприятие, став акционерным обществом, функционирует в экономике страны на тех же основаниях, что и остальные юридические лица.

Е.А. Суханов считает, что на современном этапе развития России, сохранение правосубъектности за предприятием, являющимся производственно-техническим комплексом, архаично и подходит только для плановой экономики, которая показала свою полную непригодность в условиях рыночного хозяйствования.^[19]