Файл: «ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ».pdf

1.2. Особенности правового статуса муниципального унитарного предприятия : сущность и основные положения

Главная же особенность административно-правового статуса муниципальных предприятий состоит в том, что он реализуется в основном в отношениях с органами муниципальной власти.

Органам муниципальной власти предоставлено право: 1) создавать муниципальные предприятия для осуществления хозяйственной деятельности; 2) решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности.

Административно-правовой статус предприятия возникает с момента его государственной регистрации в качестве юридического лица. В ходе регистрации отдельных видов предприятий выделяют некоторые особенности административно-правового статуса унитарных предприятий, которые прописаны в специальных законах. Так, унитарное предприятие как юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом ст. 51 ГК РФ и Законом «О государственной регистрации юридических лиц» от 8 августа 2001 года.

Административно-правовой статус муниципального унитарного предприятия чаще всего определяется нормами и положениями, адресуемыми одновременно государственным унитарным предприятиям, а отношениям органов местного самоуправления с муниципальными унитарными предприятиями посвящена гл. 3 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах самоуправления в Российской Федерации»^[14] и другие правовые акты.

Существуют специальные требования к учредительным документам унитарных предприятий, а именно: в уставе данного предприятия должно быть указано наименование юридического лица (предприятия), место его нахождения, порядок управления деятельностью данного предприятия, а также другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах муниципальных унитарных предприятий должны быть определены предмет и цели деятельности предприятия, а также размер уставного фонда предприятия и источник его формирования.

В рамках своей специальной правосубъектности эти юридические лица могут приобретать, иметь и осуществлять любые гражданские права за изъятиями, прямо установленными в законе.

Поскольку предприятие является юридическим лицом, оно имеет гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности, которые реализуются через органы управления данным предприятием. Вот одна из иллюстраций.

Адресная работа налоговых инспекций и органов местного самоуправления с убыточными предприятиями приносит реальную экономическую отдачу. Такую оценку деятельности они получили на заседании комиссии по обеспечению поступлений налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Волгоградской области и государственные внебюджетные фонды.

Так, в минувшем году итогом этой работы стал переход 367 организаций в разряд безубыточных. Еще 201 предприятие после заслушивания на комиссиях в налоговых органах и администрациях муниципальных образований уменьшило убытки на общую сумму 525 млн рублей.

Как отмечали участники заседания, совместная адресная работа налоговых органов и органов местного самоуправления побуждает убыточные предприятия к поиску эффективных решений по оптимизации расходов. Главам муниципальных образований рекомендовано активизировать работу межведомственных комиссий^[15].

Несмотря на различия в предметах правового регулирования уголовного, гражданского и административного законодательства, эти отрасли права содержат сходные понятия и термины. По сути, происходит их конвергенция, что, в свою очередь, обусловливает использование особых приемов толкования действующих норм. Уголовный кодекс РФ содержит ряд институтов, официальная регламентация которых вызывает возражения. По смыслу примечаний к ст. 201 и 285 УК РФ, руководители унитарных предприятий не могут признаваться должностными лицами и несут ответственность как лица, выполняющие управленческие функции. Напротив, должностными лицами являются руководители государственных и муниципальных учреждений.

С такой трактовкой статуса руководителя унитарного предприятия в аспекте административного права можно было бы согласиться, если бы не одно обстоятельство. Фактическим собственником переданного унитарному предприятию имущества является муниципальный орган. Поэтому системообразующими признаками для уяснения статуса руководителя унитарного предприятия следует признавать государственные механизмы и принципы, установленные и применяемые в сфере отмеченных правоотношений.

Другой важной стороной в отношениях между руководителями муниципальных унитарных предприятий и муниципальными органами является предусмотренная нормативными актами возможность применения к первым определенных мер ответственности. Ответственность может наступать как в период исполнения руководителем унитарного предприятия своих функций, так и по результатам его деятельности.

С руководителем муниципального унитарного предприятия по решению суда либо органа исполнительной власти может быть расторгнут заключенный ранее контракт. Вот только один характерный пример. Руководители муниципальных унитарных предприятий Волгограда занимались коммерческой деятельностью. Эти факты выявила прокуратура Советского района г. Волгограда. Как сообщили в прокуратуре Волгоградской области, при проверке исполнения законодательства о противодействии коррупции в деятельности муниципальных предприятий района установлено, что руководители МУП «Горпитомник», МУП «Городской водоканал Волгограда» являются учредителями юридических лиц. И это невзирая на то, что законом им запрещено заниматься предпринимательством и иметь иную подработку на стороне. В результате проверки в Городищенский районный суд Волгоградской области направлено исковое заявление о понуждении директора МУП «Городской водоканал Волгограда» выйти из состава учредителей коммерческих организаций. А в Центральный районный суд г. Волгограда направлено исковое заявление к администрации Волгограда о понуждении к прекращению трудовых отношений с директором МУП «Горпитомник»^[16].

Среди прочих оснований для принятия подобного решения может быть случай разглашения руководителем муниципального унитарного предприятия сведений, составляющих служебную или коммерческую тайну, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Информированность лица о таких сведениях представляет собой элемент публичного статуса, что и отметил законодатель, связав ее с наличием должностных обязанностей.

Руководитель вправе распоряжаться имуществом предприятия в установленных пределах, заключать договоры, в том числе трудовые, выдавать доверенности, открывать в банках расчетные и другие счета, утверждать штатное расписание предприятия, применять к работникам предприятия меры дисциплинарного взыскания и поощрения. Характер решаемых им задач, объем предоставленных прав свидетельствуют о том, что руководитель унитарного предприятия может выполнять как административно-хозяйственные, так и организационнораспорядительные функции.

Эти функции следует рассматривать исходя из их места в системе муниципального управления. Они предоставляются руководителю унитарного предприятия органами муниципальной власти, которые и принимают решение о назначении конкретного претендента на должность. Стало быть, хотя руководитель муниципального унитарного предприятия и обладает определенной долей самостоятельности при принятии административных решений, все его решения находятся в поле зрения (контроля) как муниципальных, так и государственных органов. Можно говорить о так называемом делегировании муниципалитетом части своих функций руководителю унитарного предприятия, деятельность которого по-прежнему остается в системе координат муниципального управления. Поэтому он приобретает статус муниципального служащего, но никак не лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой организации.

Перед муниципальными унитарными предприятиями собственник ставит конкретные экономические задачи. В случае их невыполнения муниципалитет вправе принимать решения о несоответствии деятельности муниципальных унитарных предприятий поставленным перед ними задачам. Следствием подобного решения может стать ликвидация муниципального унитарного предприятия; передача предприятия другому собственнику; его реструктуризация либо преобразование в акционерное общество. Порядок принятия решения в отношении муниципальных унитарных предприятий также применим и к муниципальным учреждениям.

Тем самым оценка рентабельности муниципальных унитарных предприятий и учреждений, а равно вопросы планирования находятся в исключительном ведении муниципальных органов - собственников имущества таких предприятий и учреждений. При этом административноправовые отношения складываются по вопросам:

• назначения и освобождения от занимаемой должности руководителя предприятия;
• наказания или поощрения руководителя предприятия;
• указаний руководителю проводить ту или иную политику (определять направление их деятельности) и т. д.

Поэтому ликвидация государственного или муниципального унитарного предприятия как юридического лица должна быть предусмотрена в КоАП РФ в качестве санкции за административное правонарушение, объективная сторона которого состоит в осуществлении деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или других правовых актов.

Рассматривая административно-правовой статус муниципальных унитарных предприятий, необходимо отметить еще одну важную особенность: на административно-правовой статус муниципальных унитарных предприятий существенным образом влияет правовой режим их имущества. В зависимости от этого они подразделяются на два вида:

• предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК РФ);
• предприятия, основанные на праве оперативного управления, создаваемые в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК РФ).

Статья 114 ГК РФ закрепляет статус унитарных предприятий, в том числе муниципальных, основанных на праве хозяйственного ведения. Муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления. Учредительным документом такого предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, является его устав, утверждаемый уполномоченным на то органом местного самоуправления. До государственной регистрации предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, уставный фонд предприятия должен быть полностью оплачен собственником.

Муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создавать в качестве юридического лица другое муниципальное унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие). Учредитель же, в свою очередь, утверждает устав дочернего предприятия и назначает его руководителя. Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. Это правило также применяется к ответственности предприятия, учредившего дочернее предприятие, по обязательствам последнего.

К особенностям административно-правового статуса муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, относится то, что хозяйственная деятельность такого предприятия носит ограниченный характер, так как уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по более широкому кругу вопросов, ибо такое предприятие реализует полномочия в отношении закрепленного за ним имущества:

• в пределах установленных законом;
• в соответствии с целями своей деятельности;
• в соответствии с заданиями собственника;
• в соответствии с назначением имущества^[17].