Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Исследование местного самоуправления в РФ).pdf

Рисунок 1. Современная система муниципальных образований России

Надо согласиться с выводами известных учёных, что органы местного самоуправления не могут определять по своему желанию и самостоятельно круг своих полномочий. Мы считаем, что в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом. Объясняется это тем, что территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены рядом факторов как политических, так и социальноэкономических^[25].

Роль и правовой статус этих органов в решении государственных и общественных задач всегда отражают изменения в организации и сущности государства как результата демократических преобразований, а организация деятельности органов местного самоуправления – важнейший фактор реализации принципа демократизации государства.

Анализ положений законодательства в области местного самоуправления позволяет говорить о закреплении жесткой четырехуровневой системы органов местного самоуправления с обязательным наличием представительного, исполнительно-распорядительного органа – местной администрации, главы муниципального образования и контрольного органа.

Помимо названных уставом муниципального образования может быть предусмотрено создание и иных органов местного самоуправления, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения^[26].

Местные органы в большей степени приближены к населению, чем центральные, и их деятельность непосредственно затрагивает многие насущные проблемы местных жителей. Интервал между принимаемыми решениями и их исполнением на местном уровне гораздо меньше, чем на общенациональном. Результаты деятельности местных властей зачастую также более ощутимы для местных жителей^[27].

Любое государство связано с деятельностью множества административных городских и сельских поселений, образующих соответствующие местности. В этих местностях, так же как в регионах и государстве в целом, существуют различные государственные органы. Одни представляют собой соответствующие части либо региональных, либо центральных государственных органов, тогда как другие являются относительно самостоятельными, местными государственными органами.

Первые могут формироваться либо только через назначение должностных лиц соответствующими вышестоящими государственными органами, либо только посредством выборов должностных лиц с последующим их утверждением в должности соответствующим вышестоящим государственным органом. Вторые же формируются только через выборы должностных лиц либо непосредственно всеми правомочными жителями данной местности.

Таким образом, на местном уровне теоретически и практически могут существовать и функционировать различные формы управления: во-первых, те, которые представлены органами, организациями, должностными лицами системы регионального или центрального государственного управления; во-вторых, те, которые представлены органами, организациями, должностными лицами делегированного (опосредствованного) местного самоуправления, выступающего в качестве одной из форм местного государственного управления; в-третьих, те, которые представлены непосредственным (прямым, никем не опосредствованным) местным самоуправлением – самостоятельным управлением самих жителей местности, осуществляемым в форме их всеобщего голосования (референдума), собрания, сходов или в каких-либо иных формах.

Мы убеждены, что становление местного самоуправления в России является одной из самых приоритетных задач современности, но надо признать, что это будет длительный и сложный процесс, где потребуется преодолеть целый комплекс бюрократических и житейских трудностей. Ясно, что для создания эффективной модели местного самоуправления необходимо осуществить децентрализацию власти, с тем чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под их ответственность. Такая форма организации власти позволит усовершенствовать систему управления для обеспечения потребностей населения на местах^[28].

Важнейшими проблемами современного местного самоуправления и муниципального права в РФ являются проблемы формирования его финансовой базы, законодательное закрепление и обеспечение финансовых гарантий самостоятельности муниципальных образований. Без стабильных и достаточных финансовых источников местное самоуправление неэффективно, нежизнеспособно. Можно наделить органы местного самоуправления разнообразными и широкими полномочиями, однако, если не обеспечить соответствующей материально-финансовой базы, они так и останутся нереализованными.

Пока не будет четкого разграничения источников доходной части бюджетов всех уровней, разделения бюджетных полномочий, пока федеральное законодательство не определит принципы формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов, взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, пока местная власть будет зависеть от распределения бюджета, местное самоуправление не сможет реализовать свой огромный потенциал^[29].

2.2.Основные проблемы местного самоуправления в РФ

Реформирование местного самоуправления в России началось более 10 лет назад в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131 - ФЗ^[30]. За длительный период закон претерпел множество корректировок и поправок, которые должны были минимизировать издержки и негативные аспекты реализации самоорганизации граждан.

Вместе с тем, в экспертном сообществе имеется мнение, что цели и задачи, которые были сформулированы в 131 - ФЗ на сегодняшний день не просто «пробуксовывают», а создают весьма сложные условия для реализации политической модернизации России.

Смысл реформ МСУ состоял в том, чтобы разделить полномочия между центром, регионами и муниципалитетами и каждое полномочие должно было подкреплено соответствующими директивами и капиталами. Вместе с тем, на сегодняшний день большинство полномочий МСУ практически переданы в регионы. А сосредоточение вопросов местного значения в руках регионов и, следовательно, финансовых средств практически лишает смысла само МСУ. В данном аспекте основная проблема заключается в том, что правовая основа есть, а перехода на правоприменительную практику – нет. Отечественный исследователь П.Е. Пушкин утверждает, что «сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значительной степени обусловлена рядом особенностей, среди которых следует выделить в первую очередь масштабность задачи».

Еще одним фактором сложности реформирования МСУ в России в отечественном экспертном сообществе выделяют систему «вертикали власти», которая сформировала местное самоуправление как уровень государственного - муниципального менеджмента. Третьей фундаментальной проблемой реформирования МСУ, которая последовательно вытекает из второй, можно справедливо назвать многовекторность понимания самого самоуправления и многовариантность моделей его реализации.

В указанном случае речь идет о различных вариациях организации власти «на местах». С одной стороны, появились инновационные для нашей страны сити - менеджеры и дробление местной власти, с другой – реальными субъектами МСУ являются районы. Четвертым фактором если не стагнации, то трудности реализации реформирования и модернизации МСУ является финансовая зависимость от более масштабных игроков отечественного политического процесса.

Указанные проблемы реформирования МСУ являются скорее внешними по отношению к муниципалитетам. Вместе с тем, внутренние проблемы тоже имеют место. Среди последних можно выделить: номенклатурный тип менеджмента местных властей; патернализм в реализации собственных концепций (ориентация на дотации и иную, нефинансовую помощь регионов и федерального центра), отсюда признание собственной несостоятельности; низкий уровень информационной открытости.

Практика отчета исполнительной власти о проделанной работе перед населением в лице депутатов местных представительных органов действительно имеет место начиная с 2010 года. Однако, по мнению А.Д. Шаповаловой «народные избранники не спешат регламентировать процедуру оценки качества собственной работы. Их отчеты перед избирателями, как правило, носят формальный характер»^[31].

Вместе с тем, на наш взгляд, основные векторы развития местного самоуправления имеют следующие основания:

• во - первых, изменение структуры управленческой стратегии страны. Иными словами, переработка механизма «вертикали власти» и политического менеджмента с учетом возникающих условий и потребностей самого местного самоуправления;
• во - вторых, развитие системы финансовой самостоятельности МСУ, который предполагает расширение возможностей участия муниципалитетов в государственных программах поддержки, грантовой деятельности, а также разработка собственных, внебюджетных источников финансирования;
• в - третьих, формирование системы «муниципального менеджмента», посредством обучения и переквалификации управленческих кадров МСУ и утверждение персональной ответственности за принимаемые решения на уровне «местной власти».

Итак, анализ положений законодательства в области местного самоуправления позволяет говорить о закреплении жесткой четырехуровневой системы органов местного самоуправления с обязательным наличием представительного, исполнительно-распорядительного органа – местной администрации, главы муниципального образования и контрольного органа.

Становление местного самоуправления в России является одной из самых приоритетных задач современности, но надо признать, что это будет длительный и сложный процесс, где потребуется преодолеть целый комплекс бюрократических и житейских трудностей. Ясно, что для создания эффективной модели местного самоуправления необходимо осуществить децентрализацию власти, с тем чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под их ответственность. Такая форма организации власти позволит усовершенствовать систему управления для обеспечения потребностей населения на местах^[32].

Важнейшими проблемами современного местного самоуправления и муниципального права в РФ являются проблемы формирования его финансовой базы, законодательное закрепление и обеспечение финансовых гарантий самостоятельности муниципальных образований. Без стабильных и достаточных финансовых источников местное самоуправление неэффективно, нежизнеспособно. Можно наделить органы местного самоуправления разнообразными и широкими полномочиями, однако, если не обеспечить соответствующей материально-финансовой базы, они так и останутся нереализованными.

Глава 3. Тенденции развития местного самоуправления в современной России

Развитие местного самоуправления является ключевой задачей любого демократического общества. «Местное самоуправление – уровень власти, по работе которого люди судят о власти в целом. Здесь проходят проверку на прочность все нововведения. Местное самоуправление обеспечивает ключевые жизненные потребности человека, оказывая решающее влияние на качество жизни»^[33].

Муниципальное управление сегодня резко усложнилось, необходимость жизнеобеспечения потребностей населения в условиях высокой неопределенности и ограниченных финансовых ресурсах детерминирует новые подходы к взаимодействию во внешней и внутренней среде с целью достижения новых стандартов социально-экономического развития территории.

К наиболее значимым внешним ограничениям развития местного самоуправления в РФ относится финансовая необеспеченность местных бюджетов. Объективные показатели финансовых ограничений, такие, как рост долговых обязательств местных бюджетов (увеличение в 2 раза за 5 лет), дефицит местных бюджетов (более чем в 2 раза) подтверждаются субъективными оценками руководителей местных органов власти, отмечающих высокий уровень бюджетной необеспеченности исполнения собственных полномочий, а также переданных государственных полномочий.

По результатам исследования, проведенного Всероссийским Советом местного самоуправления в феврале-марте 2012 года (в опросе приняли участие 316 муниципальных образований всех федеральных округов Российской Федерации), 79,3% опрошенных респондентов отметили уменьшение доходов местных бюджетов в 2012 году относительно 2011 года. Более половины опрошенных респондентов (62,96%) подчеркивают необходимость совершенствования межбюджетных отношений. В целом, финансовые ресурсы оценили как недостаточные 74,9% опрошенных экспертов.