Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Исследование местного самоуправления в РФ).pdf

В частности, оспаривалась часть 4 статьи 35 Закона в соответствии с которой представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, либо может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Эта норма и ряд других норм Закона №136-ФЗ закрепляли право субъекта РФ принимать закон, устанавливающий порядок формирования представительного органа муниципального образования, и в целом определять структуру органов местного самоуправления.

Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 года^[16] содержит целый ряд важных правовых позиций, которые вносят «свежую» струю в дискуссию о предназначении местного самоуправления, о роли местного самоуправления в реализации общегосударственных функций, о включении местного самоуправления, его органов в единую систему защиты интересов населения, проживающих на территориях муниципальных образований, являющихся, в свою очередь, частью территории субъекта РФ.

Суд постарался найти исходное, базовое начало, которое позволило бы обосновать необходимость участия всех уровней государственной власти в регулировании вопросов организации местного самоуправления. Им было сформулировано положение о существовании единых функциональных основ организации публичной власти, включая федеральный, региональный и муниципальный уровень. Понятие «единые функциональные основы организации …» требует обоснования, содержательной оценки, правовой определенности. Таким образом, Суд актуализировал проблему функционального анализа применительно к организации системы органов публичной власти^[17].

Следует отметить, что исследованиям функций местного самоуправления как конституционно-правового института, функций его отдельных органов уделялось внимание в научной литературе. Предпринимаются попытки обоснования введения функционального анализа в систему методов конституционно-правового исследования^[18]. Отдельными учеными исследовались функции местного самоуправления как конституционно-правового института^[19], изучались отдельные направления деятельности органов (экономическая функция, социальная функция)^[20]. И тем не менее, вопрос о содержании функций местного самоуправления остается до сих пор открытым.

Проблема в том, что функция понимается как направление деятельности, и ее содержание не может быть сведено к содержанию нормы права, закрепляющей права и обязанности участников отношений. Для выявления содержания функции органа публичной власти важно определить цели и задачи, которые стоят перед органом власти. Достижение цели предопределяет направление деятельности органа, решение стоящих перед органом задач, наполняет содержание деятельности органа, поскольку решение задачи предполагает принятий соответствующих нормативных актов, проведения организационных мероприятий.

Поскольку термин «функция» не отождествляется с термином «полномочия», необходимо разграничить эти два понятия. Правовым содержанием функции будет закрепление в нормативном правовом акте целей и задач, которые обозначены законодателем для правового института, органа публичной власти. Формулировки целей и задач не содержат конкретных прав и обязанностей, они определяют направление деятельности. Можно говорить и о субъектах реализации функций и полномочий.

Применительно к органам местного самоуправления верным будет утверждение о том, что реализация их полномочий осуществляется посредством принятия нормативных и индивидуальных правовых актов. Очевидно, что эти акты принимаются для достижения целей и задач, обозначенных как цели и задачи местного самоуправления, его органов. На первый взгляд нет различий в способах осуществления функций и полномочий.

Однако при более пристальном внимании мы можем увидеть, что реализация каждого полномочия происходит в рамках решения конкретного вопроса, значительная совокупность которых приводит к решению задачи. Решение же нескольких задач приводит к достижению общей цели. Например, социальная функция, реализуемая органами местного самоуправления не может быть осуществлена в рамках выполнения какого-то одного полномочия. Только совокупность принимаемых органами местного самоуправления актов, проведения значительного числа организационных мероприятий дает возможность осуществлять активную деятельность в данной сфере – реализации социальной функции местного самоуправления.

Аналогичным образом мы можем утверждать, что, например, экономическая функция реализуется совокупностью принимаемых нормативных и ненормативных правовых актов, проведением массы организационных мероприятий.

В современной юридической науке сформировались несколько принципиальных подходов к определению функций местного самоуправления, которые строятся на их определении как деятельности различных источников муниципальной власти.

Одна группа ученых рассматривает функции местного самоуправления исключительно с позиции обособленности местного самоуправления от государственной власти, как конституционно закрепленное право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Вторая группа строит свою позицию на основе рассмотрения функций местного самоуправления как деятельности его органов и/или должностных лиц органов местного самоуправления путем реализации ими определенных властных полномочий по организации решения вопросов местного значения.

Исходя из указанной разницы, в различной научной и учебной литературе существует ряд определений функций местного самоуправления. Так, в понятии функций местного самоуправления, данном О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым, отражена сущность данного общественно правового явления. Под функциями местного самоуправления они понимают «основные направления муниципальной деятельности, которые обусловлены природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность».

Данное определение можно назвать классическим, так как оно отражает основную суть социально-правового явления функций местного самоуправления, учитывая его конституционную природу; указывает на деятельность местного самоуправления с учетом всех его элементов, направленную на решение местных задач и достижение целей организации муниципальной управленческой системы. Подобный подход к определению функций местного самоуправления выражают в своих трудах М. П. Гавришин, С. В. Корсакова: такими функциями являются основные направления деятельности органов публичной власти, направленные на достижение целей и задач местного самоуправления. Несколько иной подход к определению функций местного самоуправления выражают ученые, полагающие, что основу функций местного самоуправления составляют конституционные принципы.

В частности, А. Бланкенагель считает, что «с точки зрения выполняемой функции, местное самоуправление является принципом, связанным с разделением властей и демократизацией. Местное самоуправление само по себе должно рассматриваться в сочетании с принципом федерализма: государство имеет трехуровневую организацию, каждая из которых выполняет свои собственные функции независимо и автономно (и все они, будем надеяться, имеют достаточные и автономные финансовые средства)». Функции местного самоуправления как конституционного института определяет А. Р. Еремин, характеризуя их как «общие направления деятельности (функции) институциональной системы местного самоуправления в целом».

Аналогичный подход высказывают А. Ф. Малый, В. В. Гулина: «совокупность воздействий на общественные отношения в основных направлениях, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности не только муниципального образования, но и всего общества в целом в соответствии с объективными целями местного самоуправления посредством деятельности населения соответствующего муниципального образования, осуществляемой в формах прямой и представительной демократии при помощи специфических методов»^[21].

В. В. Гулиной дается определение функций именно органов публичной власти муниципального уровня: «объективно обусловленные, законодательно закрепленные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм представительной демократии и при непосредственном участии жителей, выражающиеся в воздействии на общественные отношения с целью защиты прав и законных интересов населения и улучшения условий проживания населения в муниципальном образовании»^[22]. Третья группа ученых обоснованно утверждает о невозможности осуществления местного самоуправления без специально уполномоченных органов, функции которых и являются функциями местного самоуправления, которым население делегирует право на решение вопросов местного значения в границах муниципального образования. Данной позиции придерживаются И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. Сходную позицию выражает и О. А. Давыденко, полагая, что «функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм прямой демократии и при непосредственном участии жителей».

А. С. Пивоваров под функциями местного самоуправления понимает «ведущие направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности и связаны с достижением определенных задач и целей». Здесь под местной властью понимаются органы местного самоуправления.

Анализ основных подходов ученых к толкованию понятия функций местного самоуправления позволяет сделать вывод, что функции местного самоуправления определяются как минимум в двух направлениях. В широком смысле функции местного самоуправления – это деятельность населения, направленная на осуществление конституционных прав посредством реализации своих полномочий на определенной географической территории с учетом ее социальных, исторических, этнических, культурных и иных особенностей.

В узком понимании функции местного самоуправления можно определить как деятельность сформированных населением органов местного самоуправления, направленную на решение вопросов местного значения.

Таким образом, на основе вышеприведенных понятий можно сделать вывод и дать следующее определение функции местного самоуправления: функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности субъектов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения, путем компетенционального воздействия на объект муниципального управления.

Глава 2. Исследование местного самоуправления в РФ

2.1.Современное состояние местного самоуправления в РФ

Принципы правового государства естественно отразились и на вопросах организации института местного самоуправления в стране. Следует согласиться с утверждениями правоведов, что, для того чтобы любые принципы не остались простой декларацией, мало их провозгласить – необходимы действенные механизмы для обеспечения их реализации, а реализовывает их чиновничий аппарат, от профессионализма и ответственности которого зависит судьба этих принципов.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130–133 и др.), ст. 72 относит его к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Взаимодействие государства и местного самоуправления начинается с определения основных направлений взаимодействия^[23].

Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти:

• четко выраженный институализированный характер;
• наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть;
• непрерывность во времени, универсальность, всеобщность;
• осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам;
• возможность использования средств легитимного насилия;
• установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета^[24].