Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (Система государственной службы в Hоссийской Aедерации).pdf

2.1 Развитие системы государственной службы в Российской Федерации

В 1991 году с распадом Союза Советских Социалистических Республик Российская Федерация столкнулась с проблемой строительства государственности в новых социально-экономических условиях. Для успешной реализации новых задач потребовалась и новая система организации госаппарата. В этого же периода началась реформа органом государственной власти и системы государственной службы в Российской Федерации.

В 1995 году был принят Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который действовал с 03.08.1995 по 31.01.2005 года. Ему на смену в 2004 году пришел Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Незадолго до этого окончательно сформировалось понимание того, какие именно принципы должны быть заложены в систему государственного механизма, результатом чего стал Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О системе государственной службы Российской Федерации».

В предыдущей главе была выдвинута гипотеза о том, что о государственной власти и система государственной службы представляют собой единый механизм. В этом случае в основу функционирования этих институтов должны быть заложены одинаковые принципы, в связи с чем предлагаю рассмотреть соотношение конституционных принципов, положенных в основу формирования и деятельности органов государственной власти, с одной стороны, и принципов государственной службы, изложенных в соответствии с Конституцией РФ Федеральным законом «О системе государственной службы в РФ», с другой.

Таблица 1 – Принципы государственной службы

Как наглядно показывает таблица, вышеобозначенные принципы одинаковы как для органов государственной власти, так и для системы государственной службы, что еще раз подтверждает предположение о том, что они являются неотъемлемыми частями друг друга.

Таблицы 2 - Принцип независимости местного самоуправления

Достаточно сложная пара принципов, в которой независимости местного самоуправления противопоставляется принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Однако внутреннего противоречия в этих положениях нет. Государственная и муниципальная служба не формируют единую систему, эти службы независимы друг от друга, между ними не существует вертикальной или какой-либо другой системы подчинения. Вместе с тем, государственная и муниципальная службы объединены принципом профессионализма и компетентности, а также стоящими перед ними целью - обеспечение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления соответственно. Заявленная взаимосвязь заключается в схожести порядка поступления и прохождения службы, единстве квалификационных требований, в наименовании должностей и системе классных чинов, схожести ограничений, а также взаимозачете профессионального стажа при переходе из государственной службы в муниципальную и обратно.

Таблица 3 - Принцип равенства субъектов

Принцип разделения властей не может быть трансформирован в принцип государственной службы, поскольку является надлежащим как в отношении госслужбы, так и в отношении органов государственной власти. Реализация полномочий государственного служащего происходит уже в рамках конкретного органа государственной власти, относящего к одной из названных ветвей власти (за исключением судебной, которая находится вне системы государственной службы).

Единственный принцип, относящийся к государственной службе, прямо закрепленный не только в Федеральном законе, но и в Конституции РФ. Однако полагаю, что он все-таки больше является правом человека и гражданина, а не принципом государственной службы. Этому принципу корреспондирует право свободно распоряжаться своими способностями к труду (ст. 37 ч. 1 Конституции РФ) и запрет на дискриминацию (ст. 37 ч. 3 Конституции РФ). Схожими признаками обладает право гражданина быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32 ч.2 Конституции РФ).

Принцип открытости и доступности общественному контролю закреплен федеральным законом в отношении государственной службы, но формально не является конституционным принципом в отношении органов государственной власти. Однако в Конституции РФ содержатся положения, обязывающие государственную власть быть открытой. Это ст. 100 ч. 2: заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми, ст. 123 ч.1: разбирательство дел во всех судах открытое, ст. 115 ч. 3: обязанность публиковать принятые законы официально для всеобщего сведения. В связи с открытостью заседаний Госдумы, доступными являются и обязательные отчеты Правительства РФ об исполнении федерального бюджета и о результатах своей деятельности (ст. 103 ч. 1 п. «в»; ст. 114 ч. 1 п. «а»), и послания Президента РФ Федеральному Собранию (ст. 84 п. «е»). Помимо этого с 2014 в Российской Федерации реализуется Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти^[12], закрепляющая принципы, задачи и механизмы обеспечения прозрачности государственного управления и подотчетности органов власти гражданскому обществу.

Принцип профессионализма и компетентности в дальнейшем развивается в федеральных законах и подзаконных актах, определяющих квалификационные требования к государственным служащим, право на обучение и повышение квалификации. Оно же тесно взаимосвязано с правом на защиту от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность. Право на защиту от вмешательства преследует, на мой взгляд, две цели – это защита государственного служащего от коррупционного давления со стороны коллег и руководителей, с одной стороны, и основание для персональной ответственности государственного служащего за свои действия – с другой. Оба принципа служат повышению эффективности деятельности государственных служащих. Однако, как это видно из формулировки, относятся они к конкретному физическому лицу – государственному служащему, а не в системе государственной службы в целом. Именно поэтому эти принципы не имеют параллели среди конституционных принципов формирования и деятельности органов государственной власти.

Анализ конституционных принципов формирования и деятельности органов государственной власти в сравнении с принципами построения и функционирования системы государственной службы подтверждает, что принципы, касающиеся деятельности органов государственной власти и функционирования системы государственной службы, «схожи до степени смешения». В связи с этим систему государственной службы нельзя рассматривать в отрыве от принципов и порядка организации деятельности органов государственной власти, поскольку они являются единой составляющей государственного механизма.

2.2 Виды государственной службы в Российской Федерации

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы РФ», система государственной службы включает в себя:

-государственную гражданскую службу;

-военную службу;

-государственную службу иных видов (ранее – правоохранительную службу»).

Далее мы рассмотрим каждый из этих видов в контексте целей и приоритетов государственного служащего при исполнении и служебных обязанностей.

Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» определяет государственную гражданскую службу как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (ст. 5 Федерального закона).

Особенностью государственной службы является то, что гражданин, занимающий должность государственной службы «служит» не конкретному органу государственной власти, и уж тем более не руководителю этого органа. Деятельность государственного гражданского служащего направлена на реализацию органом государственной власти полномочий Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в конкретной сфере. Проводя аналогию с Законом «О муниципальной службе в РФ»^[13], нанимателем государственного гражданского служащего является Российская Федерация, субъект Российской Федерации, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет руководитель органа государственной власти. И хотя эта норма не закреплена в федеральном законе, она должны стать основным принципом деятельности государственного гражданского служащего как проводника государственной политики и государственных интересов.

Государственные гражданские служащие исполняют свои полномочия в аппаратах органов законодательной/представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти (наибольшее количество), а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к гражданской службе.

К государственным служащим не относятся выборные должностные лица органов власти (депутаты Федерального собрания, законодательных/представительных органов субъектов РФ), судьи, вспомогательно-технический персонал, лица, работающие по трудовым договорам и гражданско-правовым договорам и выполняющие задами, не связанные с реализацией органом государственной власти государственных полномочий.

В соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. В первом случае служащий осуществляет профессиональную деятельность на должностях федеральной государственной гражданской службы, т.е. обеспечивает исполнение полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. При этом, даже работая в территориальном органе на территории субъекта РФ, государственный служащий относится к федеральной вертикали государственной власти, и в своей деятельности руководствуется исключительно федеральными законодательством. В рамках осуществления профессиональной деятельности на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ служащий обеспечивает исполнение полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ (ст. 5 Закона «О системе государственной службы в РФ»). Государственный служащий, занимающий должности государственной гражданской службы субъекта РФ в своей деятельности руководствуется как федеральным законодательством, так и законодательством субъекта РФ, причем при решении вопросов, которые находятся за пределами ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ, нормативно-правовые акты субъектов РФ будут для государственного служащего приоритетными. Также приоритетными нормы законодательства субъекта РФ станут в том случае, если вопросы, относящиеся к совместному ведению РФ и субъекта РФ не урегулированы федеральным законодательством.