Файл: Понятие и значение приватизации (Понятие, сущность и правовая характеристика приватизации).pdf

3.2. Юридические свойства приватизационного законодательства

Гражданско-правовые отношения лиц, в независимости от их субъектного состава при приватизации государственного или муниципального имущества характеризуются равенством. Если говорить об участии в гражданских отношениях государства, М.И. Брагинским подчеркивалась необходимость юридической равноправности субъектов в независимости от того, что любое правовое отношение регулируется нормами права, которые установлены либо санкционированы государством. «При вступлении в гражданские имущественные отношения, государство должно подчиняться режиму им же установленному, что находит свое проявление в том что: с одной стороны, государство в гражданско-правовых имущественных отношениях всегда будет выступать в роли имущественно обособленного субъекта и, с другой стороны, в гражданско-правовых имущественных отношениях государство должно всегда участвовать как равный противоположной стороне субъект». Проявление юридического равноправия субъектов гражданских правоотношений выражается в имущественно распорядительной самостоятельности при организации хозяйственных связей между всеми формами собственности, их равноправии, и в равенстве мер юридической гражданско-правовой ответственности друг перед другом при нарушении нормального хода реализации отношений, которые регулируются гражданским правом.

Следовательно, в законодательстве о приватизации содержатся как административно-правовые, так и гражданско-правовые нормы, которые определяют публичные и частные отношения отдельных лиц. Помимо этого, в законодательстве о приватизации содержатся также нормы, которые регулируют другие виды отношений: отношения в части использования объектов социально-бытового назначения либо культурного, финансово-бюджетные отношения (в части определения порядка и нормативов распределения поступивших от приватизации денежных средств), и т.д.

Юридическая литература содержит точку зрения о том, что законодательство о приватизации не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а носит ярко выраженный административно-правовой характер, и является разделом хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, а также ее субъектов и муниципальных образований. В качестве такого обоснования приводятся положения абз. 2 п. 3 ст. 96 Гражданского кодекса РФ о возможности особого регулирования правового положения акционерных обществ, которые созданы через приватизацию государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 Гражданского кодекса РФ о том, что приватизационные нормы приоритетны перед нормами Гражданского кодекса РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Как правило, при приватизации государственного и муниципального имущества регулирование деятельности государства и других субъектов требует определенных законодательных правил, которые учитывают специфику таких отношений. Важно иметь в виду, что помимо приватизации существуют и иные отдельные виды деятельности: деятельность по снабжению газом, электроэнергией, антимонопольная деятельность, деятельность в сфере коммунальных услуг и т.д., где гражданское и административное право пересекаются, совместно действуют, регулируя методами присущими им одни и те же общественные отношения. На основании этого В.И. Новоселовым отмечалось, что «наряду с постоянно расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых отношениях, существует сфера оборота, которая базируется на сочетании гражданско-правовых и административно-правовых начал, юридического равенства и административного соподчинения сторон. Публично-правовое вмешательство в область частного права, которое необходимо в случае регулирования некоторых видов деятельности, не требуется оформление специальной правовой отрасли, имеется разноотраслевой характер и не может само по себе выступать в качестве основания для обособления. Можно увидеть, что в этом случае можно говорить исключительно о комплексном характере законодательства о приватизации, которое содержит нормы административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Каждое из правоотношений, которые возникают при приватизации государственного имущества, может быть отнесено к той или другой отрасли права, но даже все вместе они не составят что-либо системное и целостное.

В основном законодательство о приватизации является частью гражданского законодательства, что самим характером отношений определяется - переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в статью 217 Гражданского кодекса РФ. Помимо этого, приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства классификатором правовых актов. Одновременно приватизационное законодательство, которое действительно содержит особенные нормы, на наш взгляд, может быть выделено в подотрасль гражданского законодательства. Соотношение общего гражданского и приватизационного законодательства определяется как соотношение общей и специальной нормы, при чем общим принципам гражданского права не могут противоречить специальные нормы приватизационного законодательства. По сравнению с общегражданскими, соблюдением данного правила должны определяться пределы действия особых норм приватизационного законодательства. В данном случае приватизационным законодательством при приватизации муниципального и государственного имущества, отражая специфику отношений не будет разрушена целостность гражданского законодательства.

Как справедливо отметил С.А. Хохлов, когда «возникнут две системы собственности - одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая - на основе общего гражданского законодательства. Это является очень большой проблемой, которую необходимо решать через издание специальных актов, которые касаются действий приватизационного законодательства». С учетом изложенного, кажется недостаточным включить в Гражданский кодекс РФ положения о возможном определении законами и иными правовыми актами о приватизации особенностей правового положения акционерных обществ, созданных через приватизацию государственных и муниципальных предприятий (ст. 96).

Учитывая вышеизложенное, встает вопрос о соотношении общего гражданского и приватизационного законодательства. Статья 217 Гражданского кодекса РФ содержит общие положение о том, что в случае приватизации государственного и муниципального имущества правила применяются, в случае, если законы о приватизации не предусматривают иное. Данный подход допустим только в отношении оснований приобретения и прекращения права собственности. В то же время нельзя признать правильным участие в гражданском обороте субъектов, правовое положение которых и статус принадлежащего им имущества определены на основании приватизационного законодательства, и других субъектов, подчиняющихся общему гражданскому законодательству. Однако п. 5 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах» устанавливает, что при приватизации государственных и муниципальных предприятий особенности создания акционерных обществ определяются Федеральным законом и иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, которые при приватизации муниципальных и государственных предприятий созданы, более 25 процентов акций которых закреплено в муниципальной либо государственной собственности либо в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований в управлении указанными акционерными обществами («золотая акция»), определяются Федеральным законом о приватизации муниципальных и государственных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.

Важно иметь в виду один аспект. Согласно ст. 4 Закона о приватизации, в законодательство о приватизации кроме федеральных законов и других нормативных актов федерального уровня включены законодательные и другие нормативные акты субъектов Российской Федерации. Помимо этого, Законом указывается на нормативные акты органов местного самоуправления.

Вопрос о возможности издания субъектами Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, которые регулируют отношения приватизации и относящихся к гражданскому законодательству, важно рассматривать в комплексе всех конституционных норм, посвященных федеральному устройству Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Согласно Конституции РФ вопросы распоряжения и управления собственностью субъектов Российской Федерации находятся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. На основании этого при решении этих вопросов субъекты Российской Федерации самостоятельно обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Во- вторых, согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ в Российской Федерации местное самоуправление обеспечивается самостоятельным решением населения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления - суть местного самоуправления. Но без наличия имущественной базы никакая самостоятельность решений и действий невозможна. Частью 1 ст. 132 Конституции РФ устанавливается, что муниципальной собственностью самостоятельно управляют органы местного самоуправления. В свою очередь, распоряжение и управление собственностью субъектами Федерации и муниципальными образованиями связаны неразрывно с отношениями приватизации, главная часть которых, как уже было указано, регулируется гражданским законодательством.

Следовательно, в целях реализации положений, предусмотренных Конституцией РФ субъектам Федерации и органам местного самоуправления важно предоставить в данной сфере соответствующие права. В обратном случае происходит нарушение общих конституционных принципов построения федерации и местного самоуправления. Так, едва ли на федеральном уровне целесообразно принимать законы и другие нормативные правовые акты, которые касаются специфически местных товаров или услуг национального характера.

Заключение

В завершении настоящей работы необходимо остановиться на нескольких важных моментах.

Процесс приватизации представляет собой необходимый и нормальный акт, как и обратный процесс национализации, который действует с приватизацией параллельно. Во всех экономически развитых странах эта процедура существует. В зависимости от деятельности организации, предприятия и отрасли, государство строго следит за экономической конъюнктурой и учитывая потребность национальных задач и общества, принимает соответствующее решение.

В большинстве случаев согласно мирового опыта, в рамках рыночной экономики именно разгосударствление дает наибольший экономический эффект, когда предприятия самостоятельно распоряжаются результатами своего труда.

Согласно анализу состояния законодательства по вопросам приватизации можно сделать вывод о том, что некоторые нормативные акты излишне усложнены, частое изменение многих положений в нормативных актах затрудняет их применение:

1. Возникновение и включение приватизационного законодательства в общую систему гражданского законодательства оказывается возможным при наличии ряда условий. Приватизация как объективное право опирается на ряд нормативно-правовых предпосылок, на которые явно или неявно указывает ст. 217 Гражданского кодекса РФ и которые вместе с нормами этой статьи образуют "юридическую субстанцию" приватизационного права.

2. В связи с тем, что гражданское законодательство, в частности статьи 235 и 306 Гражданского кодекса РФ, имеют указание на то, что обращение имущества в государственную собственность производится лишь с учетом закона, представляется, что должен существовать законодательный акт, который регулирует общие вопросы и общий порядок обращения имущества в государственную собственность.

3. Особое внимание при регламентации завершающей стадии приватизационного процесса необходимо уделить обязанностям и правам сторон приватизационной сделки. В случаях, которые определены договором, бывший собственник обязан способствовать новому в получении ресурсов, кредитов, государственных заказов. Целесообразно одновременно предусмотреть механизм контроля за соблюдением новым владельцем условий подписанного договора и плана приватизации. Для отдельных предприятий регионального и федерального значения возможно устанавливать особый режим хозяйствования.

4. По-прежнему законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества не может быть реализовано надлежащим образом в отсутствие ряда нормативных правовых актов. Необходимо принятие федерального закона "О государственной собственности" и внесение необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для установления тех объектов, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и не подлежат приватизации.