Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития..pdf

Основываясь на федеративной природе Российского государства, следует различать следующие уровни организации публичной власти - федеральный уровень публичной власти, уровень публичной власти субъектов РФ и местный (муниципальный) уровень публичной власти.

В свою очередь, смешение понятий публичной, государственной и местной (муниципальной) власти, отсутствие четкого представления о соотношении между ними приводят к отстаиванию некоторыми авторами концептуально неверной позиции о государственной природе местных органов власти, в том числе и исполнительных, и о разделении "по вертикали" на федеральный, региональный и местный уровни государственной власти [25, с. 146].

Особенностью публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают - властвующий и подвластный четко разделены. Указанная черта характерна как для государственных органов власти, так и для органов власти местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случае профессиональный аппарат управления отделены от населения.

Для содержания публичной власти существует система налогов, взимаемых с населения. Содержание исполнительных органов власти местного самоуправления осуществляется, в том числе за счет местных налогов, к которым в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Таким образом, правовая природа исполнительных органов власти местного самоуправления носит публичный характер. В пользу такого вывода свидетельствует также и то, что в соответствии с законодательством органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия. И хотя в таком случае делегируемые исполнительно-распорядительные полномочия носят, по сути, государственно-правовой характер, но осуществляются иным - негосударственным звеном публичной власти.

"Исполнение", как центральное звено любого вида деятельности, является одновременно основным сущностным содержанием института, который именуют исполнительной властью.

Практическая реализация публично-властных велений, выраженных в нормах права, является основной составляющей публичного управления, то есть деятельности исполнительных органов, на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) организации публичной власти. Так, представительная власть формулирует общие правила социальной организации, а исполнительная - обеспечивает их проведение в жизнь. Именно для этой цели на каждом уровне организации публичной власти, в том числе и местном, формируется исполнительный аппарат - исполнительные органы общей и специальной компетенции.

Следует отметить различие терминов "исполнение" и "исполнительная власть".

Элемент исполнения присущ любому виду деятельности. Так, в рамках работы представительных органов исполнение связано с их внутриорганизационной жизнью. Выход за эти границы свидетельствует о попытках трансформировать представительную власть в исполнительную, как, например, это было распространено в советский период.

Исполнение как функция тогда превращается в неотъемлемый атрибут исполнительной власти, когда речь идет об осуществляющих его субъектах. В свою очередь, исполнительная власть является таковой только тогда, когда имеет специальный субъект ее осуществления - орган, законодательно или иным, основанным на законе, способом наделенный исполнительно-распорядительными полномочиями.

Таким образом, субъектами исполнительной власти, в том числе на местном уровне организации публичной власти, являются исполнительные органы публичной власти.

Исполнительная власть нередко (в практическом обиходе и законодательстве) отождествляется с термином "администрация". В особенности это присуще характеристике исполнительных органов на местном (муниципальном) уровне.

Так, термин "местная администрация, как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления" использован в действующем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г.

В принципе такой административно-правовой подход к ее характеристике допустим. Но подобная трактовка не может претендовать на универсальность.

Таким образом, наличие сущностных признаков исполнительной власти в правовом статусе исполнительных органов местного самоуправления свидетельствует о публичном характере их правовой природы, что позволяет рассматривать их в качестве основного звена системы исполнительной власти на местном уровне. При этом своеобразие положения исполнительных органов местного самоуправления в системе исполнительной власти государства заключается в относительно автономном осуществлении компетенции местного самоуправления и одновременном участии в решении общегосударственных задач.

Следует признать, что на уровне местного самоуправления принцип разделения властей "по горизонтали" действует в усеченной форме - в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. На функциональном различии строится и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Данный фактор является одним из основных элементов характеристики правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей.

2.4. Формирование и структура контрольного органа местного самоуправления

Контроль является неотъемлемой составляющей участия народа, населения, граждан, политических партий, общественных объединений в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления. Демократия, власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Принципиальная возможность создания муниципальными образованиями собственных контрольных органов вытекает из смысла Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установил в системе органов муниципального уровня новый институт контроля: контрольный орган муниципального образования.

Нормативную основу организации и деятельности контрольного органа муниципального образования составляют положения ст. ст. 14, 15, 16, 34, 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 2003 г.).

Закрепление статуса контрольного органа муниципального образования происходит законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставами и иными актами муниципальных образований. Примером могут быть уставы; положения о контрольных органах и их регламенты.

Структура контрольного органа устанавливается муниципальным образованием и, как правило, состоит из председателя, заместителя председателя, сотрудников контрольного органа.

Последние могут называться аудиторами, инспекторами, специалистами, членами контрольного органа и т.д.

Количественный состав контрольного органа варьируется от 3 и выше человек.

Как показывает анализ нормативных актов муниципальных образований, структура контрольного органа утверждается несколькими актами. Общее правило: структура утверждается актом, закрепляющим статус контрольного органа. Исключение из общего правила - утверждение структуры контрольного органа отдельным актом представительного органа, например, в городе Чебоксары, в городском округе Орехово-Зуево Московской области. Предлагать для утверждения представительным органом структуру контрольного органа может как председатель представительного органа (г. Чебоксары), так и руководитель контрольного органа (Ярославский муниципальный район).

Встречаются незначительные отклонения от структурирования контрольного органа местного самоуправления, как, например, отсутствие заместителя председателя контрольного органа в контрольном органе - ревизионной комиссии городского поселения г. Козельск.

Но есть и достаточно необычная и спорная структура. Примером может быть контрольный орган Подольского городского Совета депутатов: он состоит из председателя, заместителя председателя, сотрудников контрольного органа и лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению контрольного органа. В данном контрольном органе в составе структуры названые лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению контрольного органа. Это, безусловно, противоречит общепринятым положениям.

Интересна структура контрольного органа Ярославского муниципального района: "Под общей структурой Контрольного органа понимается Контрольный орган и его обособленные подразделения (филиалы и представительства)".

В решении собрания представителей Ярославского муниципального района о создании контрольного органа Ярославского муниципального района дается определение и закрепляется статус представительства и филиала:

"Представительством Контрольного органа является обособленное структурное подразделение Контрольного органа, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы Контрольного органа и осуществляет их защиту".

Филиалом контрольного органа является обособленное структурное подразделение контрольного органа, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

Представительства и филиалы контрольного органа не являются юридическими лицами и самостоятельными органами местного самоуправления. Они наделяются контрольным органом имуществом и действуют на основании утвержденных им положений, соответствующих и не противоречащих общей структуре контрольного органа, утвержденной представительным органом Ярославского муниципального района.

Представительства и филиалы контрольного органа в обязательном порядке утверждаются в общей структуре контрольного органа и указываются в уставе контрольного органа.

Формирование контрольного органа возможно путем прямых выборов населением муниципального образования и путем избрания представительным органом муниципального образования. Прямые выборы при формировании сегодняшних контрольных органов в России не используются.

Процедуры формирования должности председателя и заместителя председателя контрольного органа муниципального образования, как правило, аналогичны. Так, например, в Подольском районе председатель контрольного органа и его заместитель назначаются на должность решением Подольского городского Совета депутатов сроком на 5 лет.

Кандидатуры на пост председателя контрольного органа и его заместителя могут быть внесены на рассмотрение Подольского городского Совета депутатов председателем городского Совета депутатов, главой города Подольска, постоянной депутатской Комиссией по бюджету, финансам, муниципальной собственности и земельным отношениям. Кандидатуры на пост заместителя председателя контрольного органа могут быть внесены на рассмотрение Подольского городского Совета депутатов председателем контрольного органа.

Решение о назначении председателя контрольного органа и его заместителя принимается Подольским городским Советом депутатов большинством голосов от установленного числа депутатов Подольского городского Совета депутатов.

Реже закрепляется однотипная процедура формирования для всех членов контрольного органа, как в городском поселении "г. Козельск". Председатель Ревизионной комиссии в городском поселении, инспекторы назначаются на должность и освобождаются от должности постановлением городской Думы. Кандидатуры на пост председателя Ревизионной комиссии, инспекторов могут быть внесены на рассмотрение городской Думы главой городского поселения, депутатом городской Думы. Постановление о назначении председателя Ревизионной комиссии, инспекторов принимается большинством голосов от общего числа депутатов ГД.

Кандидатуры на пост председателя ревизионной комиссии, заместителя председателя, инспекторов могут быть внесены на рассмотрение районного Собрания главой муниципального района, депутатом районного собрания.

Председатель Любинского муниципального района Омской области избирается Советом Любинского муниципального района из числа депутатов. Решение об избрании председателя контрольного органа принимается Советом большинством голосов от установленного числа депутатов Совета. Руководитель контрольного органа Ярославского муниципального района избирается представительным органом по представлению главы Ярославского муниципального района простым большинством голосов от установленной численности депутатов этого представительного органа. Трудовой договор с руководителем контрольного органа заключается главой Ярославского муниципального района на основании решения представительного органа.