Файл: Эволюция антимонопольного законодательства в разных странах (Антимонопольное право России в XX столетии).pdf

Руководства, издаваемые совместно Министерством юстиции США и Федеральной торговой комиссией, являются кодексом поведения предпринимателей на рынке. Они периодически меняются, отвечая опыту применения антитрестовского законодательства соответствующего периода. Известны, в частности, руководства 1992 и 1997 гг. Руководство по применению законов при слияниях является основным документом, анализирующим влияние слияний на конкуренцию. Этот документ отражает политику реализации антимонопольными органами США Закона Клейтона, ч. 1 Закона Шермана и ч. 5 Закона о Федеральной торговой комиссии. Основная идеология указанного Руководства зафиксирована в положении о том, что «разумная реализация слияний является важным компонентом нашей системы свободного предпринимательства, способствующей конкурентноспособности американских компаний и благосостоянию американских потребителей».

И.В. Князева отмечает, что в исторической перспективе в практике применения антитрестовских законов США чередовались более жесткие и либеральные подходы. Начало XX в. ознаменовалось ужесточением антимонопольных подходов, в 1930-1940-е гг. регулирование не играло существенной роли в экономике США. Некоторое ужесточение применения антитрестовских норм наблюдалось в 1950-1970-е гг. В конце 1970-х маятник регулирования резко качнулся вправо, и до конца 1980-х гг. в антитрестовском регулировании США господствовали подходы Чикагской экономической школы, базирующейся на приоритете свободного рынка по сравнению с государственным вмешательством в экономическую жизнь. Было признано, что прежняя антитрестовская доктрина являлась ошибочной, не предоставляла агентам рынка возможности достигать более высокой эффективности и конкурентоспособности на рынке, в том числе в условиях международной конкуренции^[37].

Эра мягкой конкурентной политики закончилась в США в конце 1980-х гг., когда было открыто дело о монополизации рынка против компании IBM. Администрация Клинтона подтвердила курс на усиление антимонопольного контроля, возбудив в 1998 г. дело против компании Microsoft. Антитрестовские дела были возбуждены против таких гигантов, как Intel, Mastercard, Visa. Регулирование конкурентных отношений в США считается в настоящее время одним из самых комплексных, жестких и эффективных в мире.

Система органов, ответственных за осуществление антимонопольного контроля и проведение конкурентной политики в США, и их основные полномочия.

Антимонопольная политика осуществляется в США как на федеральном уровне специальными государственными органами, так и на уровне отдельных штатов.

В Германии после Второй мировой войны было принято очень жесткое антимонопольное законодательство под влиянием политического фактора и давлением со стороны США как одной из стран-победительниц во Второй мировой войне. В 1947 г. были приняты Правила об отмене картелей. «Политика государств-победителей предполагала демилитаризацию экономики Германии и, как следствие, ее демонополизацию»^[38]. При этом следует отметить, что такая жесткая демонополизация экономики Германии давала американцам и вполне прагматические выгоды, поскольку способствовала усилению позиций американских компаний на внешних рынках, в том числе европейских.

Правила об отмене картелей действовали в трех западных оккупационных зонах, контролируемых соответственно США, Великобританией и Францией, т.е. территории будущей ФРГ. Правила были приняты странами-союзниками как «мера против высококонцентрированной и милитаризированной экономики» и были направлены на декартелизацию сверхмонополизированной немецкой экономики. В течение последующего десятилетия Германия внесла в свое антимонопольное законодательство значительные коррективы.

В 1957 г. вместо жестких Правил об отмене картелей был принят более либеральный Закон об отмене ограничений в конкуренции, который лег в основу современного антикартельного права этой страны. Первоначально немецкое антикартельное право «преследовало цель предотвращения злоупотребления господствующим положением на рынке со стороны крупной производственной компании, а также запрещения соглашений между сторонами, ведущих к ограничению конкуренции, производства или рыночных возможностей как при торговле товарами, так и при предоставлении коммерческих услуг. Запрет распространяется на горизонтальные картели, ограничивающие конкуренцию соглашения между конкурентами, и на ценообразование, распределение продукции и поддержание цен при перепродаже товаров, предоставление исключительных прав посредничества и на связывающие договоры»^[39]. В 1965 г. в Закон 1957 г. были внесены изменения, направленные на дальнейшее смягчение режима государственной антимонопольной политики в отношении хозяйствующих субъектов. Эти изменения позволили в качестве исключения создавать специализированные картели, состоящие из небольших фирм.

В настоящее время в основе антимонопольного (картельного) права Германии лежит Закон об отмене ограничений конкуренции 1957 г. (в новой редакции 1999 г.). Данный Закон в Германии называют обычно сокращенно Картельным законом (Kartellgesetz). Он запрещает картели (антиконкурентные соглашения между предприятиями), злоупотребление господствующим положением и другие виды неразрешенной деловой практики. Исполнение Закона возложено в основном на Федеральное картельное ведомство – независимое административное учреждение, полномочное рассматривать дела о правонарушениях. Поправка к Закону учредила также Монопольную комиссию в качестве совещательного органа при Министерстве экономики. Помимо этих двух ведомств полномочиями в области антимонопольной политики обладают также Министерство экономики Германии и антикартельные службы федеральных земель Германии^[40].

В Великобритании писаные антимонопольные нормы появляются впервые только после Второй мировой войны, в 1948 г., когда принимается Закон о монополиях и ограничительной торговой практике (расследование и контроль) (Monopolies and Restrictive Practices (Inquiry and Control) Act). С этого момента британское законодательство, касающееся регулирования конкуренции и монополии, начинает активно развиваться. На протяжении сравнительно непродолжительного времени было принято еще несколько законов, на основе которых вкупе с актом 1948 г. была создана сложная система правового и институционального регулирования: Закон о ценах перепродажи (Resale Prices Act) 1964 г.; Закон о слияниях и монополиях (Mergers and Monopolies Act) 1964 г.; Законы об ограничительной торговой практике (Restrictive Trade Practices Act) 1956 и 1976 гг.; Закон о честной торговле (Fair Trading Act) 1973 г.; Закон о конкуренции (Competition Act) 1980 г. По мнению некоторых исследователей, главным из них считается Закон о честной торговле. Новая редакция Закона о конкуренции была утверждена в 1998 г.

В Великобритании «с ее прочными традициями плюрализма в государственном управлении был создан и действует поныне сложный, громоздкий механизм проведения в жизнь проконкурентных законов». Формально их осуществление возложено на государственного секретаря (министра) торговли и промышленности (Secretary of state for trade and industry). При нем в качестве совещательного органа существует Комиссия по слияниям и монополиям (Mergers and Monopolies Comission), которая готовит и публикует официальные доклады о существовании «монопольных ситуаций», т.е. о случаях монополизации какого-либо товарного рынка, их влияния на конкуренцию и общественные интересы и о мерах для исправления неблагоприятных последствий такой монополизации^[41]. Такие исследования и рекомендации делаются только в ответ на формальные обращения главного директора честной торговли (Director general of Fair Trading) или госсекретаря. Последний не обязан следовать рекомендациям Комиссии, но обычно это делает. Запретить слияние фирм госсекретарь вправе, только если Комиссия сочтет это нужным. На практике осуществление проконкурентных законов лежит на главном директоре честной торговле. Он уполномочен расследовать случаи монополизации и антиконкурентного поведения. Предварительно директор склоняет правонарушителей к за- ключению мирового соглашения (promise). В случае неудачи он обращается в Суд ограничительной практики (Restrictive Practices Court) – административное учреждение с судебными полномочиями. Решение этого суда может быть обжаловано в апелляционный суд (вторую инстанцию Верховного суда Великобритания), а затем в Палату лордов^[42].

Постепенно антимонопольное законодательство распространяется по всем остальным странам Западной Европы, не имевшим к этому времени еще антимонопольных механизмов^[43].

Франция долгое время, как отмечают исследователи, отставала от других стран в развитии и защите конкуренции. В послевоенное время во Франции, как и в большинстве других государств Западной Европы, развитие законодательства о картелях и монополиях еще в большей степени, чем в Англии, было связано с созданием административного регулирования цен и рыночных отношений. Первые специальные меры, направленные на регулирование конкуренции и ограничительной практики предпринимателей, были введены только в послевоенный период восстановления французской экономики. Ордонанс о ценах от 30 июня 1946 г. в ст.ст. 35 и 36 объявил нарушением «незаконную цену», а в ст. 37 объявлял незаконными некоторые виды ограничительной практики – дискриминацию в ценах, поддержание единой системы перепродажных цен, установление минимальных цен, «связывающие» условия и некоторые другие.

9 августа 1953 г. был принят правительственный декрет, который рассматривался «французской юриспруденцией как начало специального регулирования, направленного на поддержание и восстановление свободной конкуренции в торговле и промышленности». Хотя, по мнению французских юристов, данный декрет был «антикартельным» и «антимонополистическим», запрещение картелей по французскому праву носило на то время, по мнению О.А. Жидкова, очень узкий характер^[44]. Деятельность картелей признавалась в принципе вполне правомерной, пока они не создавали специальных помех для понижения цен или не поощряли их искусственное повышение. Тем более, как указывал О.А. Жидков, оставались вне всякой сферы французского «антитрестовского регулирования» такие более сложные формы монополий, как тресты. С 1953 по 1986 г. во Франции действовало несколько законов и других нормативных актов, направленных на борьбу с антиконкурентными соглашениями и злоупотреблениями доминирующим положением, но конкуренция была развита недостаточно вследствие сильного вмешательства государства в хозяйственную жизнь. Только после издания Ордонанса от 1 декабря 1986 г. (далее – Ордонанс 1986 г.) положение изменилось. Этот акт положил начало дерегулированию народного хозяйства, отказу от вмешательства государства в экономику, свободе ценообразования, упору на рынок как главный регулятор хозяйственных отношений. Ордонанс 1986 г. учредил независимый от Министерства экономики Конкурентный совет (Conseil dе la concurrence) в качестве главного исполнителя проконкурентных норм. Конкурентный совет независим от министра экономики, хотя по вопросам слияния компаний окончательное решение выносит не Конкурентный совет, а министр экономики. Конкурентный совет состоит из 16 членов. Семь из них – бывшие советники Государственного совета (высший административный суд Франции), Счетной палаты, Кассационного суда (высший суд общей юрисдикции) или других административных и судебных учреждений, а четыре представляют частный сектор. Совет рассматривает дела об антиконкурентных действиях и налагает запрет на них. Жалобы на решения Совета с 1987 г. подаются не в Госсовет, а в Парижский апелляционный суд. По вопросам слияния компаний окончательное решение выносит не Конкурентный совет, а министр экономики. При этом его действия подлежат обжалованию не в суде общей юрисдикции, а в Государственном совете^[45].

Европейский Союз. Большое значение для развития антимонопольного регулирования в Европе имело также создание системы правового регулирования конкуренции в Европейских экономических сообществах, затем в Европейском Союзе. Опыт ЕЭС представляет значительный интерес для данного исследования, поскольку антимонопольные механизмы ЕЭС как квазигосударственного образования в большей степени схожи с аналогичными механизмами отдельных государств, чем с международно-правовыми регуляторами конкурентных отношений. С самого начала образования ЕЭС, затем создания и деятельности Европейского Союза как наднационального образования большинства стран Европы антимонопольное регулирование стало неотъемлемой частью его политики. Антимонопольные механизмы Евросоюза как квазигосударственного образования являются и сегодня перманентным и важнейшим элементом его торгово-промышленной политики в целом. Создание ЕЭС в 50-х гг. XX в. в целях развития европейской экономики предполагало развитие высокой степени экономической интеграции европейских государств, открытость государственных границ стран Европы для развития международной торговли и более свободного экономического взаимодействия предпринимателей Европы на пространстве Общего рынка. Такая стратегия создавала важные предпосылки для экономического роста, но в то же время порождала опасность чрезмерного усиления крупных хозяйствующих субъектов, действующих в Европе, и монополизации рынков уже не только на территории отдельных государств Европы, а на всем общеевропейском рынке. Эта опасность прекрасно осознавалась идеологами единой Европы, и поэтому проконкурентные, антимонопольные нормы стали неотъемлемым, перманентным элементом европейской торгово-экономической политики с самого начала экономической, политической и правовой интеграции Европы, начала образования Европейских экономических сообществ^[46].

Первые нормы, направленные на обеспечение конкуренции, появились уже в Договоре о создании первого экономического сообщества Европы – Европейского объединения угля и стали 1951 г. Затем нормы, направленные на обеспечение конкуренции на пространстве Общего европейского рынка, были включены в Римский договор 1957 г. о создании Европейского экономического сообщества. Ст.ст. 85, 86 Римского договора 1957 г. содержали «условия о том, что после отмены национальных защитных мер в торговле стран – членов ЕС частные фирмы не станут воздвигать индивидуальные барьеры на пути развития торговли и оказывать влияние на ограничение или нарушение конкуренции на общем рынке»^[47].