Файл: Эволюция антимонопольного законодательства в разных странах (Антимонопольное право России в XX столетии).pdf

Определенные изменения претерпело в начале XX в. и антимонопольное законодательство США. В этой стране политическая элита также приходит к выводу о необходимости более взвешенного подхода к деятельности картельных объединений. Уже в начале XX в. США также дополнили имеющиеся антимонопольные институты рядом важных административных механизмов и уточнили перечень запрещенных действий, рассматриваемых как незаконные монополии, который в первоначальной редакции закона Шермана был слишком расплывчатым и неопределенным – «каучуковым» – по образной характеристике О.А. Жидкова. Однако административная система антимонопольного контроля в США имела свои особые черты и отличалась от европейской. Она не знала, например, института уведомления предпринимателями специального антимонопольного ведомства о заключении картельных соглашений в целях проверки данным ведомством их соответствия требованиям конкуренции и принятия решения о разрешении или запрещении данных соглашений^[25].

Появление американских административных механизмов было связано с созданием независимого административного ведомства, специально уполномоченного в области рынков, торговли, защиты конкуренции, ибо стало понятным, что судам и прокуратуре не всегда достает экономической квалификации для того, чтобы разбираться во всех тонкостях рыночной ситуации и правильно квалифицировать тот или иной предпринимательский союз, характер его деятельности, правильно определить наличие вреда или пользы для общества и экономики от его рыночной активности.

После неудач первых антитрестовских законов, которые не смогли создать действительно серьезный заслон трестам без угрозы подрыва национальной экономики, дальнейшее развитие федерального законодательства пошло по пути более внимательного изучения вопроса и выработки средств, которые дали бы возможность действительного вмешательства исполнительной власти в деятельность трестов. Так, Законом от 10 февраля 1903 г. были внесены дополнения в оба федеральных антитрестовских закона, обеспечивающие возможность правительственной власти вмешиваться в процессы, направленные против трестов. Вмешательство исполнительной власти повлекло за собой, в частности, значительное ускорение этого процесса. Далее, Закон от 25 февраля того же года принимает меры к тому, чтобы облегчить в этом процессе «возможно более полное раскрытие истины…»^[26]. Еще ранее Законом от 14 февраля 1903 г. Конгресс США возложил на Департамент торговли и труда «обязанность подготовить разрешение вопроса об акционерных компаниях, находящихся в такой тесной связи со всем картельным движением. Согласно этому закону (названному Nelcon amendment в честь предложившего его депутата) в Департаменте торговли и труда должно было быть создано специальное отделение для союзов (Bureau of corporations) с особым комиссаром и его помощником во главе. Задача этого отдела – изучение ведения дел акционерными компаниями, союзами, обществами, которые занимаются торговлей между различными штатами или заграничной торговлей. Т.е. он занимался наиболее значительными трестами. Результаты этих исследований отдел должен был доводить до сведения Президента для того, чтобы дать возможность выработать соответствующие законопроекты. По предложению Президента США, эти доклады могли быть опубликованы. Вместе с тем закон принимал меры к тому, чтобы дать комиссару возможность действительного изучения союзов и обществ. Так, он имел право вызывать свидетелей под угрозой штрафа, требовать предоставления документов и допрашивать участников под присягой, собирать и опубликовывать данные, касающиеся деятельности обществ, подлежащих его контролю». По мнению ученых, создание этого органа было единственно верным путем к разрешению вопроса о мерах и способах законодательного вмешательства в судьбу такого «нового и сложного явления», как предпринимательские союзы, тресты, картели^[27].

Таким образом, уже в 1903 г. США пришли к необходимости выделения специального административного органа для изучения картельного движения и рыночной среды в целях создания законодательства, обеспечивающего эффективное и безболезненное для экономики противодействие монополиям. Этим исследовательским органом стало Бюро по вопросам корпораций.

Чуть позже, 15 октября 1914 г. был принят еще один антимонопольный закон, целью которого было усовершенствовать Закон Шермана, – Закон Клейтона, названный также по имени предложившего его сенатора. До настоящего времени Закон Шермана, Закон Клейтона и Закон о Федеральной торговой комиссии составляют фундамент антимонопольного законодательства США.

Необходимость принятия Законов Клейтона и о Федеральной торговой комиссии была вызвана указанными выше существенными недоработками Закона Шермана и недостаточностью изменений, внесенных законами 1903 г. для организации полноценного и эффективного противодействия злоупотреблениям монополий, в чем, по всей видимости, американцы убеждались постепенно на собственном опыте. Общественное недовольство и напряжение в отношении набиравших силу и злоупотребляющих своей властью монополий не стихало, поскольку реальных успехов противодействия монополизму из-за несовершенства антимонопольных законов добиться правительству не удалось^[28].

Так, осенью 1914 г. Конгрессом США с подачи президента Вильсона были приняты два новых антитрестовских закона: Закон о Федеральной торговой комиссии от 26 сентября 1914 г. и Закон Клейтона от 15 октября 1914 г. С этого момента на федеральном уровне на осуществление антимонопольной политики на федеральном уровне были уполномочены уже два ведомства – Министерство юстиции США в лице Управления антитрестовской политики и Федеральная торговая комиссия. До принятия Закона о ФТК единственным основным федеральным антимонопольным органом являлось только Министерство юстиции США, осуществляющее антимонопольный контроль и надзор наряду с многими другими своими полномочиями^[29].

Закон Клейтона, в свою очередь, усовершенствовал механизмы антитрестовского регулирования, в частности систему антимонопольных запретов. Гл. 2 Закона Клейтона (позже исправленная Законом Робинсона – Патмана) запрещает дискриминацию в сфере цен, ведущую к ограничению торговли и монополизации рынка, а гл. 3 запрещает заключение связывающих договоров, предоставляющих исключительные права, которые могут ограничить конкуренцию. Закон Клейтона ограничивает также возможности создания некоторых структурных предпосылок, направленных против поведения конкурентов: гл. 7 запрещает слияния, которые могут привести к снижению конкуренции, а гл. 8 – перекрестное участие руководства в правлении различных компаний конкурентов.

Очень скоро после принятия двух указанных выше законов 1914 г. – Закона Клейтона и Закона о ФТК, в 1918 г. был принят новый закон в области антимонопольного регулирования – Закон Уэбба – Померина об экспортной торговле. Данный закон в целях развития преимуществ американских компаний на мировом рынке установил для них иммунитет от действия антитрестовского законодательства. Этот закон позволил «американским компаниям кооперироваться в освоении экспортных рынков, не рискуя нарушить антитрестовские законы, ограничивающие совместную деятельность в Соединенных Штатах». Закон о тарифах 1930 г. также преследовал цель усиления «конкурентоспособности американской экономики в мировой торговой системе»^[30].

В 1934 г. с принятием Закона о Федеральной комиссии по связи «из-под действия Закона Шермана были выведены телефонные и телеграфные компании», Законом о Федеральной энергетической компании 1935 г. – «корпорации коммунального обслуживания». Эти и другие законы положили начало созданию в США института так называемых естественных монополий, т.е. сфер, в которых монопольное хозяйствование считается экономически более предпочтительным, естественным и субъекты которых поэтому получают законодательную охрану от действия антимонопольного законодательства. Указанные законы 1934 и 1935 гг. в сфере связи и электроснабжения «предусматривали выдачу разрешений на право заниматься предпринимательской деятельностью в области связи и в области снабжения электроэнергией и тем самым защищали монопольные права представленных в соответствующей отрасли компаний»^[31].

Следующим антимонопольным законом США после законов Клейтона и о Федеральной торговой комиссии стал Закон Робинсона – Патмана 1936 г. Данный Закон был направлен на защиту малого бизнеса от дискриминационной политики крупных фирм. Принятие Закона имело целью изменить главу 2 Закона Клейтона. Это несколько более сложный закон, запрещающий поддержание цен в случае перепродажи товаров. Глава 2 закона запрещает дискриминацию отдельных покупателей в отношении цен, ограничивает комиссионные за посредничество и другие компенсирующие таксы в отношениях покупателя и продавца, запрещает дискриминирующую рекламу и продажу новых продуктов по заниженным ценам. Данный закон также впервые установил «требования о предварительном уведомлении по предстоящему слиянию компаний». Здесь интересно заметить, что если в США контроль слияний таким образом был установлен только в 1936 г., то в России впервые для антимонопольных целей уже существовавшие механизмы контроля слияний акционерных компаний стали применяться Министерством торговли и промышленности еще в дореволюционные годы в начале XX в.

В 1937 г. был принят еще один Закон, содержащий поправки к Закону Шермана, целью которых было «ослабить чрезмерную жесткость некоторых его положений, замедляющих развитие экономики, снижающих конкурентноспособность товаров». Так, Законом 1937 г. «из-под действия Закона Шермана были выведены некоторые виды соглашений о розничных ценах между производителями и торговыми посредниками»^[32].

Аналогичные американским неудачи первых опытов антимонопольного регулирования в писаном праве подвигли и власти Канады на дальнейшее развитие законодательства в данной области, и уже в 1910 г. там принимается новый, более совершенный антимонопольный акт – Закон «О защите конкуренции объединения учреждений».

1.2 Распространение и развитие антимонопольного регулирования в мире после Второй мировой войны

В первые десятилетия после Второй мировой войны вплоть до начала 1990-х гг. развитие антимонопольного регулирования в Старом Свете наблюдается только в странах Западной Европы. Страны Восточной Европы, находясь под влиянием коммунистической идеологии, строили в этот период экономическую систему, в которой доминирующим хозяйствующим субъектом выступало государство-монополист и не существовало в целом свободной рыночной экономики, а следовательно, не было и места для развитого антимонопольного регулирования, характерного для стран с рыночной экономикой.

В странах Северной Америки в этот период продолжается концептуальное развитие антимонопольных механизмов. Вместе с тем антимонопольное право начинает активно распространяться в развитых и развивающихся странах Азии, Африки и Латинской Америки^[33].

В США в этот период следующая фаза формирования системы антимонопольного законодательства США связывается с принятием в 1950 г. очередного антимонопольного закона, дополняющего систему контрольных механизмов в данной области – Закона Селлера – Кефовера, который был направлен на развитие институтов контроля экономической концентрации. Было запрещено одной фирме приобретать вещественные элементы активов другой фирмы, если результатом этого могло быть ослабление конкуренции. К сфере контроля экономической концентрации относился и принятый в 1976 г. Закон Харта–Скотта–Родино. Наряду с Законом Робинсона – Патмана 1936 г. новый закон вносил в антитрестовское законодательство США изменения, касающиеся установления требований о предварительном уведомлении по слиянию компаний^[34].

В середине 1970-х гг. в США принимается очередной ряд законов, общей целью которых является усиление конкурентоспособности американской экономики в мировой торговой системе. Это Закон о торговле 1974 г., Закон об оценке иностранных инвестиций 1976 г., Закон о коррупции за рубежом 1977 г. В 1982 г. был принят еще один смягчающий Закон Шермана акт, который также касался сферы внешнеторговой деятельности. Это был Закон об экспортных торговых компаниях. Он смягчил антитрестовские законы для фирм, занимающихся международным предпринимательством, позволил фирмам и банкам создавать экспортные торговые компании для продажи продукции за границу.

Важной вехой в развитии правового регулирования конкуренции в США стало принятие в 1988 г. Комплексного закона о торговле и конкуренции (Omnibus Trade and Competitiveness Act, 1988). Этот закон стал систематизирующим актом для внешнеэкономической деятельности, кодифицировав все нормативные акты, касающиеся правового регулирования внешней торговли и иностранных инвестиций с учетом внесенных в эти законы изменений и дополнений в процессе кодификации^[35].

В США в этот же период получает развитие практика принятия ведомственных актов в регулировании отношений в сфере конкуренции и монополии. Так, в 1977 г. в рамках антитрестовского регулирования был также принят специальный ведомственный акт подзаконного характера, изданный органами, уполномоченными на осуществление антитрестовской политики в США, – Руководство о применениях антитрестовского законодательства к случаям совместного предпринимательства. Основной целью Руководства являлось объяснение частным предпринимателям порядка применения критериев оценки их рыночных действий государственными органами. В дальнейшем это Руководство было заменено новым актом 1995 г. В руководстве содержатся указания, в каких случаях joint venture будет считаться нарушением антитрестовского законодательства. Чтобы установить факт нарушения антитрестовского законодательства инвесторами, недостаточно просто квалифицировать то или иное действие частного лица как действие, направленное на создание joint venture^[36]. Необходимо определить вредное влияние данного joint venture на национальный рынок. Принятое Министерством юстиции США Руководство по применению антитрестовского законодательства к joint venture играет большую роль при регулировании поведения участников рыночных отношений в случае осуществления ими инвестиций на рынке США и при регулировании инвестиций американских компаний за рубежом.