Файл: Сравнительная характеристика бюджетного устройства федеративного и унитарного государства.pdf

1.2 Закономерности бюджетного устройства в унитарных и федеративных государствах

На бюджетное устройство различных стран оказывает влияние форма государственного устройства, то есть его внутреннее строение, наличие составных частей и характер взаимоотношений между ними.

Унитарным называется единое, централизованное государство, которое состоит из различных административно-территориальных единиц, не имеющих в своем составе других государств или государственных образований. Данная форма государственного устройства является наиболее распространенной [25]. В структуру унитарного государства входят такие единицы, как города, области, края, прочие административно-территориальные образования. Унитарные государства могут отличаться степенью централизации власти. В централизованных унитарных государствах регионы в значительной степени зависят от центра. Примером такого типа государств являются Турция, Франция. Для структурных образований децентрализованных унитарных государств характерна большая степень свободы, однако у них нет собственного суверенитета (Япония, Италия). Унитарность государства подразумевает единую систему высших органов власти, которым подконтрольны административно-территориальные образования. Несмотря на то, что административно-территориальные образования имеют право принимать собственные нормативно-правовые акты, в том числе и касающиеся бюджета, но эти правовые акты должны носить подзаконный характер и не могут противоречить нормам, принятым центральными органами государственной власти [11].

В бюджетной системе унитарного государства два уровня – государственный и местный бюджет. Территории самостоятельно формируют свои доходы и определяют направления их расходования, они не включаются в центральный бюджет.

Федеративные (сложные) государства представляют собой объединение относительно самостоятельных территориальных образований. Для федераций характерные следующие черты[23]:

- включают различные образования (субъекты), которые, в свою очередь, имеют собственное административно-территориальное деление;

- на уровне государства в целом функционируют федеральные органы власти, а в субъектах – собственная система органов власти, осуществляющая свой функции в пределах ограниченной территории. Между федеральными и региональными органами власти существует разграничение полномочий. Это разграничение может быть закреплено в специальных нормативных актах, в которых прописаны исключительные полномочия центра и субъектов. В зависимости от объема полномочий различных субъектов федерации их подразделяют на симметричные и асимметричные;

- в отдельных странах субъекты федерации могут иметь свое законодательство и самостоятельную судебную систему;

- государственное управление осуществляется, как правило, с помощью двухпалатного федерального парламента, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы;

- федерации могут строиться по трем признакам: национальному, национально-территориальному, территориальному. При этом в основе их построения может лежать как один признак например, территориальный (США, ФРГ) или национальный (СССР), так и их совокупность (Российская Федерация). Эти черты определяют структуру и особенности функционирования бюджетной системы страны [17]. Бюджетное устройство государств федеративного типа, как правило, включает три уровня: федеральный (государственный) бюджет, бюджеты регионов и местные бюджеты. Каждый уровень существует самостоятельно, доходы и расходы местных и региональных уровней не входят в состав федерального бюджета.

Между федерацией и субъектами проводится разграничение компетенции, имеющее целью обеспечить наиболее эффективное осуществление федерацией своих задач и целей на базе объединения ресурсов и возможностей всех ее членов и в интересах как самой федерации в целом, так и ее субъектов. В этом состоит сущность бюджетного федерализма. Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Характерным признаком децентрализованной модели является отстраненность региональных властей от участия в макроэкономическом регулировании и перераспределении национального дохода наряду с их высокой степенью независимости и самостоятельности в осуществлении бюджетного процесса на своих территориях, что подкрепляется наделением их определенными полномочиями в области налогообложения. Такая модель применяется в Канаде, США, Великобритании, Японии [5]. Кооперативная модель получила более широкое распространение. Она предполагает более активное участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, ведущее к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных властей, активную политику горизонтального бюджетного выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных государственных финансов и уровень социально-экономического развития территорий. Кроме того, характерной чертой кооперативного федерализма немецкого типа является широкое применение как вертикального, так и горизонтального выравнивания доходов. Такая модель имеет место многие европейские государства и прежде всего скандинавские страны [5].Таким образом, существующая система государственного устройства, правовая система оказывают значительное влияние на характер бюджетного устройства государства.

Рассмотрим специфику бюджетного устройства федеративного и унитарного типов государств на примере зарубежных стран.

2. МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ ФЕДЕРАТИВНОГО И УНИТАРНОГО ТИПА

2.1 Особенности бюджетного устройства унитарных государств

Унитарным является государство административно-территориальные образования которых не наделены автономией и не имеют признаков государственности. Бюджетное устройство унитарных государств имеет свои особенности.

Рассмотрим пример бюджетного устройства Японии. Бюджетная система Японии является двухуровневой и состоит из: государственного бюджета и местного бюджета, который содержит в себе 47 перефектур и 3255 муниципалитетов [10]. Доходы государственного бюджета формируются за счѐт налоговых и неналоговых поступлений. Бюджет Японии можно охарактеризовать высокой долей неналоговых поступлений – налоги обеспечивают 84% государственного бюджета, а неналоговые поступления – 16%; в местных бюджетах неналоговые поступления составляют около 25%.

Бюджетный процесс Японии включает в себя:

- подготовку проекта бюджета, который осуществляется Министерством финансов и его департаментами;

- рассмотрение проекта бюджета в Кабинете министров, внесение предложений и подачу его на утверждение парламенту;

- исполнение бюджета возложено на Министерство финансов;

- кассовое исполнение Японским банком и его отделениями;

- контроль за расходованием утвержденных ассигнований осуществляется министерствами и ведомствами и Ревизионным бюро Доходы бюджета Японии формируются из налоговых и неналоговых поступлений. Как уже говорилось, характерной чертой бюджета Японии является высокая доля неналоговых поступлений в бюджет (около 16%) [10].

К неналоговым доходам относятся: доходы от арендной платы, от продажи земельных участков и другой недвижимости, пени, штрафы, от лотерей, займы, другие неналоговые доходы Если говорить о расходной части бюджета Японии, то необходимо учесть исторический фактор. Расходы бюджета по структуре значительно ниже, чем расходы бюджетов других стран мира.

Но к концу ХХ - началу ХХI вв. расходы бюджета увеличивались. Основная часть расходов японского бюджета приходится на: - первичные расходы (около 75,7%), в которые включается расходы на социальную защиту населения (31,8%), национальную оборону (5,1%), общественные работы (6,2%), образование и науку (5,7%) и другие расходы (22,5%). - обслуживание национального долга (около 24,5%), в который включается процентные платежи (10,6%) и погашение национального долга (13,9%) [28]. Следует отметить, что на социальную политику Япония тратит больше средств - около 31,8% (в них входят пенсии по старости и инвалидности), а Россия - 23,3%. Значительный разрыв можно заметить в расходах на национальную оборону, в Японии он значительно меньше (около 5,1%), чем в России (20,65%).

Характерным примером бюджетного устройства унитарного государства является Бразилия.

Бюджет Бразилии является единым; он обязательно включает в свою доходную часть все поступления, все доходы, имеющиеся в распоряжении фонды, а также выделенные в специальный раздел расходов суммы, необходимые для оплаты всех публичных служб. Открытие чрезвычайных кредитов может иметь место только при крайней или непредвиденной необходимости, в случае войны, внутренних потрясений или общественных бедствий. У бюджетного процесса в Бразилии есть своя специфика. За подготовку проекта бюджета отвечают два министерства  – финансов и планирования и Минфин – выделение средств на государственные расходы [15].

Ключевыми правовыми актами являются государственный четырехлетний план, законы о бюджете и бюджетных директивах, а также декрет о бюджете и финансовом планировании. Процесс начинается с определения налоговых ориентиров и расчета предполагаемых доходов. Далее производится расчет объемов финансирования федерального правительства (по каждому министерству отдельно), определяются границы целевых расходов бюджета. Затем наступает этап сбора и анализа отраслевых предложений о финансировании, проводится консолидация бюджетных предложений, после чего готовый проект поступает к законодателям в двухпалатный конгресс. По закону работа над бюджетом в министерствах завершается не позднее 31 августа [15].

Государственный бюджет Франции является основным звеном финансовой системы, на его долю приходится половина всех финансовых ресурсов государства. В целом государственный бюджет не утверждается законодательной властью, а ежегодно составляется как вспомогательный документ, механически объединяющий общий бюджет, многочисленные специальные счета казначейства и присоединенные бюджеты [19].

Бюджетное устройство Франции, как унитарного государства, включает центральный и местный бюджеты. Специфической особенностью бюджетного устройства Франции также является наличие таких элементов как специальные фонды и финансы государственных предприятий.

Большое значение для функционирования бюджетной системы Франции имеют центральные органы власти: президент и правительство, а также государственные учреждения, связанные с управлением финансовой системой и финансовым контролем: Министерство экономики и финансов, Национальный кредитный совет, Банковская контрольная комиссия, Экономический и социальный совет.

Все этапы бюджетного процесса урегулированы Основным законом страны – Конституцией Франции. Функции центральных и местных органов власти в сфере бюджетного устройства определены многочисленными законами и декретами. Бюджетный год совпадает с календарным, а сам бюджетный процесс составляет три года – от начала составления проекта бюджета до завершения отчета о его исполнении [6].

Несмотря на то, что Франция – унитарное государство, бюджетное устройство включает формально обособленные бюджеты. Однако реальной самостоятельности у местных бюджетов нет, так как бюджеты нижестоящих административных единиц утверждаются исполнительной властью вышестоящего звена. На долю Госбюджета приходится 47% местных бюджетов, 9 фондов социального страхования, 40% государственных предприятий и приблизительно 4% всех средств Финансовой системы. Через бюджетную систему Франции перераспределяется приблизительно 20% ВНП и 50% национального дохода. Финансовое подчинение местных органов обеспечивается системой гос. субсидий и займов, а также надбавками к центральным налогам [6]. Средства местных органов власти хранятся на счетах органов казначейства. В состав центрального бюджета включаются два вида операций (рисунок 2.1).

Рисунок 2.1 – Основные операции центрального бюджета Франции [11]

В составе расходов бюджета Франции также можно выделить две части: текущие и капитальные.

Первая стадия французского бюджетного процесса – составление проекта бюджета - проходит под контролем главного финансового органа страны Министерства экономики и финансов. Особенностью подготовки бюджета во Франции является использование программно-целевого метода. Затем, после свода всех смет составляется проект бюджета, который после одобрения правительством направляется в парламент. Вторая стадия бюджетного процесса – принятие бюджета – длится около 3 месяцев. Проект бюджета рассматривается в финансовой комиссии каждой палаты парламента. Третья стадия – исполнение бюджета. кассовое исполнение осуществляется через систему казначейских касс, которые имеют счета в Банке Франции и производят расчетно-кассовые бюджетные операции. Последняя, четвертая стадия бюджетного процесса во Франции включает в себя период составления Министерством экономики и финансов отчета об исполнении бюджета. Контроль за исполнением бюджета делится на 3 вида: административный, судебный и парламентский. Административный ведется по иерархической структуре, когда бухгалтеры высшего уровня контролируют бухгалтеров низшего старения. Судебный контроль осуществляется Счетной палатой, которая проверяет правильность ведения учета и отчетности в конкретной организации [6]. Юрисдикция Счетной палаты распространяется на главные бухгалтерии основных распорядителей кредитов. Ответственность за неполноту или недостоверность отчетов несут руководители, представили отчетной документации.