Файл: Порядок проведения приватизации (Национализация  имущества, понятие и правовая  база ).pdf

    Законодательно не были определены полномочия и ответственность Правительства Российской Федерации за реализацию Государственной программы приватизации. В нарушение Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-I Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации была утверждена не законом, а Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284.

     При анализе законодательной базы начального этапа приватизации необходимо также учитывать тот факт, что разгосударствление собственности является лишь одной из составных частей более общего процесса трансформации отношений собственности. Не менее важной задачей является обеспечение гарантий экономической реализации новых форм собственности, которая невозможна без наличия соответствующих правовых и институциональных условий. Фактически приватизированные предприятия в начале 90-х годов были обречены на неэффективность, поскольку отсутствовали механизмы реализации новых форм собственности: не были приняты законы об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, оказались не созданы эффективная банковская система и страховой рынок и т.д. Кроме того,  следует также отметить, что массовая приватизация в Российской Федерации произошла в период, когда отсутствовали не только какие-либо органы внешнего финансового контроля, но и сами представления о необходимости вовлечения независимых контрольных институтов в приватизационные процессы. Недостаток контроля привел к серьезным нарушениям не только приватизационных процедур, но также прав граждан – простых акционеров.

Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 “Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года” свидетельствовал о переходе от “Ваучерного” к денежному этапу приватизации и определял особенности приватизации в период денежной приватизации.

    Формально введение новой приватизационной модели было связано с острой необходимостью решения двух задач – пополнения федерального бюджета и привлечения инвестиций для реструктурирования предприятий. Лозунг о привлечении инвестиций был чем-то вроде попытки хотя бы частично компенсировать предприятиям по сути внеэкономические методы продаж на предыдущем этапе.

    На практике задача максимального увеличения доходов федерального бюджета стала основной, что привело, в частности, к таким неоднозначным решениям, как проведение залоговых аукционов.

    К середине 90-х годов со всей остротой встал вопрос о необходимости принятия нового закона о приватизации, а также о создании механизмов внешнего контроля за ходом приватизации. Важную роль в решении этих задач сыграла Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, которая, в частности, создала Комиссию по анализу итогов приватизации в 1992-1996 годах и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты, инициировала серию широкомасштабных обсуждений результатов приватизации начала 90-х годов и приняла ряд значимых постановлений5.

    Одним из элементов формирования системы реального контроля за ходом приватизации стало принятие в 1995 году Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации”, наделившего этот конституционный орган правом оценивать законность, эффективность и целесообразность действий органов исполнительной власти в сфере распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи)6.

    Кроме того, в Федеральный закон от 16 декабря 1995 г. № 208-ФЗ “Об акционерных обществах” была включена норма, устанавливающая обязательное привлечение государственного финансового контрольного органа к определению рыночной стоимости имущества в случае, если владельцем акций общества являются государство и (или) муниципальное образование (абзац 3 части 3 статьи 77).

    Однако на практике не были созданы конкретные правовые и институциональные инструменты, которые позволили бы реально включить контур внешнего государственного контроля в процесс приватизации.

    Новый Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” (далее – Закон о приватизации 1997 года) значительно улучшал правовое регулирование  отношений по приватизации и содержал ряд новаций.

    Закон о приватизации 1997 года частично восполнил пробелы  законодательства о приватизации, ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества, существенно изменил форму проведения конкурсов: инвестиционный конкурс был упразднен, а переход права собственности на проданное на коммерческом конкурсе имущество стал возможен только после выполнения победителем инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации.

    В Законе о приватизации 1997 года акцент был перенесен  с приватизации предприятий на государственное имущество – имущественные доли государства в акционерных обществах. Законом устанавливались приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц. Статья 4 Закона предусматривала, что Программа приватизации, в частности, должна содержать прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, которые подлежали преобразованию в открытые акционерные общества, а также прогнозный перечень открытых акционерных обществ, акции которых предполагалось продать. В Программе приватизации должны были определяться начальная цена объекта приватизации, порядок внесения государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, порядок приобретения арендатором имущества унитарного предприятия и определения его стоимости, распределения денежных средств, полученных в процессе приватизации, предоставления рассрочки при оплате государственного имущества.

Законодательно предусматривались механизмы защиты прав собственника и инвестора, обеспечения социальных гарантий работникам открытых акционерных обществ, созданных посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий (статьи 27, 29). Кроме того, в Законе содержалась норма (статья 31), позволяющая оценивать ранее совершенные сделки приватизации государственного и муниципального имущества и признавать их ничтожными с момента их заключения, если они не содержали стоимостной оценки приватизированного имущества.

    В соответствии с Законом о приватизации 1997 года Правительство Российской Федерации ежегодно одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год обязано было представлять в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Программу приватизации.

    Анализ нормативной правовой базы в период денежной приватизации позволяет сделать выводы о том, что, несмотря на существенные положительные сдвиги, законодательство, как и в предыдущие годы, имело целый ряд недостатков.

    В частности, не была обеспечена полноценная и непротиворечивая правовая основа для приватизации объектов государственной собственности по рыночной цене без занижения ее реальной стоимости. Не был создан механизм запрещения и ограничения участия иностранного капитала и резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве выгодно приобретателей иностранных юридических и физических лиц, в приватизации объектов стратегического характера. Не был определен порядок расторжения сделок приватизации и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем объекта приватизации инвестиционных условий, сделок, совершенных без стоимостной оценки или без оплаты объекта приватизации.

    Кроме того, в нарушение статьи 3 Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-I “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации” (Государственная программа приватизации утверждается высшим законодательным органом), статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации (имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц только в порядке, предусмотренном законами о приватизации), а также статьи 4 Федерального закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” (Государственная программа приватизации утверждается Государственной Думой), приватизация государственной собственности по-прежнему осуществлялась на основании программы приватизации, утвержденной указами Президента Российской Федерации.

    Новый Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества” (далее – Закон о приватизации 2001 года)7. позволил уйти от субъективного подхода при выборе способа приватизации, установил в полном объеме права участников и порядок проведения приватизационных процедур без отсылочных норм, определил ограничения для отдельных категорий физических и юридических лиц, привел конечный перечень документов, которые предоставляются покупателем для приобретения имущества. Данный закон придал приватизации плановый характер, расширил инструментарий приватизации, обеспечил прозрачность приватизации, подробно описал подготовку к приватизации государственных и муниципальных предприятий.

    В Законе о приватизации 2001 года впервые сформулированы основные принципы приватизации (равенство покупателей государственного и муниципального имущества, открытость деятельности органов государственной власти, отчуждение государственного имущества в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе), а также перечисляются десять способов приватизации государственного имущества, применяемых в зависимости от размеров предприятия, ликвидности или результатов первичных продаж.

    В соответствии со статьей 6 Закона о приватизации 2001 года ведущую роль в процессе приватизации теперь осуществляет Правительство Российской Федерации, которое для реализации единой государственной политики в сфере приватизации обязано представлять Президенту Российской Федерации для утверждения предложения по формированию перечня стратегических предприятий и акционерных обществ и внесению в указанный перечень изменений, касающихся состава федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ из числа стратегических предприятий, в том числе для последующей приватизации предприятий и акций указанных акционерных обществ.

    Правительство Российской Федерации также должно ежегодно утверждать прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год и представлять в Государственную Думу отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год. Кроме того, в полномочия Правительства Российской Федерации согласно Закону о приватизации 2001 г. входят издание нормативных правовых актов по вопросам приватизации, руководство работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества, осуществление контроля за приватизацией федерального имущества, принятие решений об условиях приватизации федерального имущества, осуществление иных предусмотренных законом полномочий.

    Вместе с тем Закон о приватизации 2001 г. не лишен серьезных недостатков. В частности, он не содержит норм, устанавливающих, что прогнозный план приватизации должен включать сведения о стоимости федерального имущества (прогноз начальной цены пакетов акций), которое предполагается приватизировать. По этим причинам прогнозный план приватизации федерального имущества не может дать представление о стоимости федеральной собственности, подлежащей приватизации, и, следовательно, не позволяет оценить эффективность приватизационных сделок. Кроме того, в Законе не определен порядок рассмотрения Государственной Думой утвержденного Правительством Российской Федерации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и отчета Правительства Российской Федерации о результатах приватизации федерального имущества.  

    В целом анализ нового Федерального закона о приватизации показывает, что законодательный (представительный) орган страны оказывается фактически устраненным от непосредственного влияния на процессы приватизации в России. Такое положение дел еще раз подчеркивает настоятельную необходимость создания эффективной системы внешнего финансового контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере распоряжения и управления собственностью государства.

    Одновременно с подписанием нового Федерального закона о приватизации Президент Российской Федерации принял Указ от 21 декабря 2001 г. № 1514 “О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества”.

    Указ, в частности, устанавливал порядок внесения изменений и дополнений в утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 784 перечень акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленных в федеральной собственности, акции которых не подлежат досрочной продаже. Согласно пункту 1 впредь до утверждения Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 6 Федерального закона “О приватизации государственного и муниципального имущества” перечней стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, внесение изменений и дополнений в действующий перечень осуществляется постановлениями Правительства Российской Федерации, изданными на основании указов Президента Российской Федерации. При этом Правительству Российской Федерации предписывалось до 1 марта 2002 г. представить на утверждение Президента Российской Федерации перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ (пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 21 декабря 2001 г. № 1514). До конца 2003 г. новый перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ утвержден не был.