Файл: Расходы федерального бюджета, их оптимизация.pdf

В правительственном бюджете на 2018 год предлагается т.н. «налоговый маневр», а именно снижение экспортной пошлины на нефть и «светлые» нефтепродукты при одновременном увеличении НДПИ на нефть. Указанный «налоговый маневр» приведет к росту внутренних цен на энергоносители, выступит фактором, провоцирующим инфляцию издержек, а также окажет отрицательное влияние на конкурентоспособность отечественного производства.

Также представляется ошибкой введение утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств, который в условиях нерешенности вопросов с администрированием вряд ли обеспечит поступление в бюджет указанной суммы в объеме 166 млрд. рублей. Введение утилизационного сбора потребовало финансовой поддержки автомобильной промышленности в разных формах из федерального бюджета по разделу национальная экономика в объеме 89 млрд. рублей.

Расходы бюджета на 2018 год увеличены в правительственном проекте бюджета на 104,3% по сравнению с ожидаемым исполнением 2017 года. При этом рост расходов по сравнению с 2017 годом наблюдается по национальной обороне – 118,7%, физической культуре и спорту – 126%, обслуживанию государственного долга – 110%. Рост расходов на национальную экономику обусловлен включением в этот функциональный раздел нераспределенного резерва Правительства РФ в объеме 343,9 млрд. рублей, сформированного вследствие сокращения трансферта Пенсионному фонду в связи с зачислением всех социальных взносов в страховую часть пенсии.

В представленном бюджете в абсолютном размере по сравнению с 2017 годом сокращаются расходы на образование, здравоохранение, культуру и кинематографию, СМИ и ЖКХ. При этом расходы на здравоохранение, ЖКХ и СМИ сокращаются второй финансовый год подряд. Расходы на здравоохранение составят 91,4% от уровня 2017 года, а на образование - 87,1% от уровня ожидаемого исполнения 2017 года.

После вступления в силу 83 федерального закона в материалах федерального бюджета не содержатся сведения об индексации заработной платы работников федеральных государственных учреждений. Поэтому фактически предусмотренное повышение заработной платы можно оценить расчетным путем. Предполагается выделить на увеличение заработной платы работникам здравоохранения федеральных учреждений 3,8 млрд. рублей, что, по нашим расчетам, обеспечит прирост заработной платы на 5%. Выделенные средства на повышение заработной платы в системе образования по федеральным учреждениям, по нашим расчетам, позволят увеличить заработную плату в среднем на 10%. Выделенные средства на софинансирование повышения заработной платы в субъектах Федерации в размере 120 млрд. рублей позволят обеспечить повышение заработной платы на 4-5%. Представленный прогноз расходов бюджетной системы ставит под сомнение возможность повышения заработной платы за счет собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ более, чем на 5%. По прогнозу доля совокупных государственных расходов на здравоохранение сокращается в ВВП с 3,6% в 2017 году до 3,4% в 2018 году, а доля расходов на образование сокращается в ВВП с 4,3% до 4,1%. При этом темп роста средней заработной платы в 2018 году прогнозируется на 9,8%. Следовательно, подтягивания заработной платы бюджетников к средней по стране не происходит, а наоборот, будет иметь место либо фиксация на прежнем уровне, либо отставание.

Проект федерального бюджета не предполагает выделение достаточного объема средств на реализацию Указов Президента РФ от 7 мая 2016 года. В проекте бюджета на 2018 год сокращен объем трансферта Пенсионному фонду в связи с зачислением взносов на накопительную часть пенсии в страховую часть, что представляется правильным. Однако, экономия на средствах, направляемых ранее финансовым посредникам, в объеме 800 млрд. рублей давала возможность провести индексацию пенсий в большей объеме, чем это сделано в проекте бюджета. Так, на 2018 год запланирована индексация пенсий на 6% и 2%, что меньше прогнозируемых темпов роста средней заработной платы. В результате коэффициент замещения в 2018 году снижается по сравнению с 2017 годом с 33,8% до 33,4%.

В структуре межбюджетных отношений доля доходов бюджетов субъектов РФ сохраняется на уровне 35% от совокупных доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а межбюджетные трансферты субъектам РФ уменьшаются в абсолютном объеме с 1 442 млрд. рублей в 2017 году до 1360 млрд. рублей в 2018 году. При этом в проекте бюджета заложен чрезвычайно оптимистичный прогноз роста доходов бюджетов субъектов РФ – 108,3%, при том, что в 2017 году он составил 101,8%.

Следовательно, дефицитность бюджетов субъектов будет иметь тенденцию к дальнейшему росту, также как и объективный недостаток ассигнований для финансирования закрепленных расходных полномочий.

Правительство РФ внесло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального бюджета на 2017–2015 гг., разработанный на основе положений Бюджетного Послания Президента и Основных направлениях бюджетной политики, с учетом неопределенности складывающейся в мире экономической ситуации и необходимости снижения долговой нагрузки на бюджет в средне и долгосрочном периоде. Задача обеспечения устойчивости бюджетной системы в рамках данного законопроекта решается преимущественно за счет сдерживания роста расходов федерального бюджета на уровне, определенном на основе вводимых с 1 января 2017 г. бюджетных правил.

Новые бюджетные правила базируются на следующих нормах:

- предельные расходы федерального бюджета не должны превышать объем доходов при базовой цене более чем на один процент валового внутреннего продукта;

- общий объем планируемых расходов на очередной финансовый год не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов на соответствующий финансовый год, определенных законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период;

- общий объем планируемых расходов на первый год планового периода без учета условно утвержденных расходов в размере 2,5% от общего объема расходов не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов, утвержденного на соответствующий финансовый год, определенных законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период.

В принципе можно согласиться с мнением Минфина о том, что введение бюджетных правил с 1 января 2017 года позволит в 2017–2015 годах снизить зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, повысить устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, сократить дефицит федерального бюджета, в том числе ненефтегазовый. Ожидается, что федеральный бюджет в 2015 г. будет бездефицитным (см. табл.6).

Таблица 6

Бюджет РФ – современная ситуация и прогноз

Заложенные в среднесрочном прогнозе Минэкономразвития основные параметры макроэкономического развития страны предопределили сокращение доходов федерального бюджета с 20,9% ВВП в 2016 г. до 18,8% ВВП в 2015 гг., т.е. на 2,1п.п. ВВП. Данные сжатие доходной части бюджета обусловлено динамикой нефтегазовых доходов, падение которых ожидается в 10,5% ВВП в 2016 г. до 8,3% ВВП в 2015 г.

Следование вводимым бюджетным правилам уже на стадии планирования расходной части федерального бюджета позволило обеспечить не только сдерживание роста объема бюджетных ассигнований, но и их снижение в среднесрочной перспективе – с 21,1% ВВП в 2016 г. до 18,8% ВВП в 2015 году, т.е. на 2,3п.п. ВВП.

Оценивая последствия сокращения расходов федерального бюджета, необходимо принять во внимание следующее:

- МВФ1 рекомендует проводить сокращение расходов умеренными темпами, а для стран, имеющих сбалансированный бюджет и пользующихся доверием кредиторов, при замедлении экономического роста проводить политику увеличения дефицита бюджета, а не сокращение расходов. Таким образом, с учетом кредитного рейтинга России и накопленных резервов темпы снижения расходов в 2017–2015 гг. несколько завышены;

- если ранее дополнительные доходы, полученные в результате роста нефтегазовых доходов, отражались в доходной части федерального бюджета и лишь впоследствии направлялись в стабилизационные фонды, то сейчас дополнительные расходы будет поступать в Резервный Фонд напрямую. Данное решение вполне оправданно в предкризисной ситуации в качестве важного превентивного инструмента, так как Правительство Российской Федерации, в непосредственном распоряжении которого теперь находится Резервный фонд, получает возможность оперативно (без внесения изменений в закон о бюджете) отреагировать на изменение экономической и финансовой ситуации в мире, своевременно обеспечив государственную поддержку в необходимом объеме. В то же время расходы бюджета осуществляются в рамках норм и правил, обеспечивающих в той или иной мере контроль эффективности, в то время как, на расходы из Резервного Фонда эти нормы и правила не распространяются;

- внедрение бюджетных правил обеспечивает бюджетную сбалансированность исключительно за счет технического ограничения на объемы расходования средств в увязке с размерами ожидаемых доходов бюджета. Однако данная бюджетная конструкция не решает проблемы зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, а лишь способна снизить масштабы риска в случае негативной внешнеэкономической конъюнктуры. В действительности, зависимость бюджета от может быть обеспечена только за счет структурных изменений в реальном секторе страны.

Динамика доходов и расходов федерального бюджета на ближайшую трехлетку, представленная в постоянных ценах 2008 г. (см. Рис. 4), хотя и имеет внешнее сходство, в то же время может быть истолкована по-разному.

Как видно на рисунке, доходы в среднесрочном периоде остаются на вполне приличном (высоком) уровне, колеблясь около показателя 2016 г., а к 2015 г. выходя на докризисный уровень. При этом расходы, запланированные на 2017–2015 гг., практически не изменяются между годами, оставаясь на уровне 2014 г., когда бюджет продолжал финансировать антикризисные мероприятия, начатые в 2013 г., т.е. имел близкие к беспрецедентным по объему параметры расходных обязательств. Другими словами, в рассматриваемом проекте закона о федеральном бюджете доходы запланированы исходя из ожидания сохранения благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры на текущем уровне, в то время как расходы так и не сократились после антикризисной накачки российской экономики государственными финансами в 2013–2014 гг. Балансировка бюджета при относительно высоких ценах на сырьевые ресурсы ставит под вопрос решение задачи обеспечения устойчивости государственного бюджета, выводя его в сфере исключительного влияния внешних по отношению к национальной экономике факторов.

Согласно проекту закона Федеральный бюджет в ближайшие три года будет сводиться с дефицитом, но величина дефицита будет постепенно уменьшаться. При этом программа заимствований на внешнем и внутреннем рынке предполагает наращивание государственного долга в объемах, значительно превышающих величину дефицита. Избыточные ресурсы предполагается направлять в Резервный фонд.

По сути, повторяется, хотя и в сокращенном масштабе, ситуация 2015 г., когда при профиците бюджета в 431 млрд руб. объем обращающихся на внутреннем финансовом рынке государственных долговых обязательств увеличился более, чем на 1 трлн руб. На ту же сумму в январе 2016 г. был увеличен объем Резервного фонда.

С точки зрения денежного рынка такое сочетание операций Минфина привело к сокращению уровня ликвидности в банковском секторе. Любое накопление средств органов государственного управления на счетах в Банке России является стерилизацией денежной эмиссии, то есть ведет к сжатию денежного предложения (уменьшению широкой денежной базы). В 2015 г. для компенсации стерилизационного эффекта, вызванного операциями Минфина, Банку России пришлось нарастить операции по предоставлению ликвидности банковскому сектору на 0,9 трлн руб.

Фактически масштабные государственные заимствования на внутреннем рынке выступают для финансового сектора альтернативой предоставлению займов нефинансовому сектору экономики, а, следовательно, препятствуют увеличению ресурсной базы реального сектора, обеспечивающей как текущий экономический оборот, так и инвестиции в основной капитал.

Оценка существующей системы управления дефицитом бюджета имеет как положительные, так и негативные стороны этого элемента бюджетной политики как в РФ, так и по регионам.

К положительным сторонам отнесем следующие:

1.   Проведение действенной налоговой политики. Используемые инструменты налоговой политики выступают наиболее результативными, среди встречающихся в мировом опыте.

2.  Присутствие широкого спектра плановых и прогнозных инструментов, позволяющие установить необходимые параметры бюджета.

3.  Применение результативного механизма установления объемов ассигнований, основанного на проработанной методической базе.

Эти положения дают возможность сделать вывод о достаточно результативном управлении дефицитом бюджета в рамках имеющегося законодательства. Тем не менее, можно выделить следующие слабые стороны:

1.     Недостаточная степень парламентского контроля. Подготовка бюджета лежит на Правительстве, при этом, принятие бюджета проистекает блоком, по ведомствам.