Файл: Расходы федерального бюджета, их оптимизация.pdf

2.3. Динамика и структура государственного долга в РФ

Согласно Основных направлений долговой политики Российской Федерации на 2015 – 2017 годы, что одобрено Правительством РФ 23 сентября 2014 года, государственная политика в рамках государственного долга Российской Федерации будет устремлена на обеспечение безусловного выполнения бюджетных обязательств, развитие результативного рынка государственных ценных бумаг и сокращение стоимости государственных заимствований, формирование условий для реализации корпоративных заимствований.

В соответствии с законопроектом в 2015 – 2017 годах в целях обеспечения сбалансированного федерального бюджета предусматривается реализовывать большие заимствования на внутреннем финансовом рынке.

В целом за 2015 – 2017 годы предусмотрено общее привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг РФ, которые номинированы в валюте РФ, в объеме (сальдо) 4 330,5 млрд. руб.

Государственный долг РФ при этом возрастет с 11,8 % ВВП в 2014 году до 18 % ВВП в 2017 году.

Динамику объема и структуру государственного долга РФ в 2013 – 2017 годах представим в следующей таблице.

Таблица 4

Государственный долг Российской Федерации

Оценка динамики отображает, что государственный долг возрастет за 2015 – 2017 годы в 2,1 раза. Рост государственного долга случится главным образом за счет увеличения государственного внутреннего долга. Он вырастет в 2,4 раза в 2017 году в сравнении с 2014 годом, или с 8,3 % ВВП в 2014 году до 14,2 % ВВП в 2017 году.

Удельный вес государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2017 году будет равен 79,0 %.

Динамика объема и структуры государственного долга РФ в 2008 – 2017 годах отображена на следующем рисунке.

Величина государственного долга в 2015 году превзойдет уровень 2014 года на 28,7 %, в 2017 году - в 2,1 раза.

В 2015 – 2017 годах долговая нагрузка на федеральный бюджет увеличится. В целях установления безопасных уровней объемов и структуры государственного долга в мировой практике применяется круг показателей, которые имеют определенные пороговые уровни.

Основные показатели, которые характеризуют уровень долговой устойчивости, что используется в международной практике, применительно к РФ в 2013 - 2017 годах, представлен в нижеследующей таблице.

Таблица 5

Степень долговой устойчивости

Приведенные данные говорят о том, что увеличившиеся объемы заимствований повышают нагрузку на федеральный бюджет, но по количеству большинства индикаторов, которые рассчитаны согласно международной методикой, бюджетная устойчивость сохранится. Вместе с тем в связи с увеличением бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение расходных обязательств по обслуживанию и погашению госдолга в 2016 – 2017 годах может случиться превышение предельного уровня (10 %) показателя ликвидности федерального бюджета (отношение бюджетных ассигнований на обслуживание и погашение долга к доходам федерального бюджета) в 2016 году - на 1,7 пп., в 2017 году - на 2,4 пп.

Можно сделать вывод, что объем госдолга Российской Федерации возрастет с 11,8 % ВВП в 2014 году до 18 % ВВП в 2017 году.

Рост госдолга случится главным образом посредством роста внутреннего госдолга с 3 726,7 млрд. руб. в 2014 году до 8 826,3 млрд. руб. (14,2 % ВВП) в 2017 году.

С увеличением объемов госдолга возрастают бюджетные ассигнования на его обслуживание (процентные издержки) с 0,6 % ВВП в 2014 году до 0,97 % ВВП в 2017 году, величина процентных расходов в 2017 году будет больше в 2,1 раза, чем в 2014 году.

Бюджетные ассигнования на обслуживание внутреннего госдолга в 2017 году в сравнении с 2014 годом вырастет в 2,5 раза.

Уровень консолидированного внешнего госдолга РФ (перед нерезидентами) на 1 июля 2014 года составила 456,1 млрд. долл. США (31,7 % ВВП), в 2013 году и I квартале 2014 года указанный долг превосходил объем международных резервов Российской Федерации. По состоянию на 1 июля 2014 года указанный долг стал меньше на 5,1 млрд. долларов США объема международных резервов Российской Федерации.

Таким образом, на фоне высоких нефтегазовых доходов федеральный бюджет за первые шесть месяцев 2016 г. был исполнен с профицитом, несмотря на рост бюджетных расходов и сокращение ненефтегазовых доходов. Тем не менее, бюджетная политика в 2016 г. носила более мягкий характер, чем в 2015 г. В предстоящие годы Правительство РФ намеревается консолидировать бюджетные расходы лишь незначительными темпами, при этом ненефтегазовый дефицит бюджета останется значительным, а бюджетные резервы (стабилизационные фонды) будут ниже докризисных уровней. Осуществляя выбор источников покрытия дефимцита, органы власти руководствуются большим количеством факторов, среди которых выделяют: доступность источника для заемщика; стоимость заимствований; воздействие заимствований на темпы экономического роста, уровень инфляции, состояние финансового рынка; возможность политического или экономического давления при предоставлении займов и другие.

2.4. Обеспечение устойчивости бюджетной системы

Бюджет на 2018 год является итогом системных ошибок предыдущих лет, когда благоприятная экономическая конъюнктура не была использована на реструктуризацию экономики и создание новых источников экономического роста. При этом не были решены и социальные проблемы, а также задача технического перевооружения армии. Экономическая ситуация 2018-2016 годов характеризуется тем, что прежние возможности роста за счет стремительного роста цены на углеводороды и роста объемов производства нефти и газа посредством расконсервации созданных еще в советские годы мощностей исчерпаны, а другие источники роста не созданы. Следовательно, на фоне вяло-позитивной внешнеэкономической конъюнктуры требуется и решение задачи реструктуризации экономики, и создание новых источников роста, и решение социальных проблем, и реализация дорогостоящей, рассчитанной на долгие годы, программы перевооружения армии. В то время как прирост цены на нефть составлял 16 долларов за баррель в год в 2005 году, 25,1 долларов в 2008 году и 34,4 доллара за баррель в 2015 году, начиная с 2016 года цена на нефть стабилизировалась на высоком уровне с небольшими колебаниями в 1-1,5 доллара.

По ненефтегазовым доходам правительственный прогноз ожидаемого исполнения в 2017 году практически равен исполнению федерального бюджета по ненефтегазовым доходам в 2016 году, а именно 6,4 трлн. рублей. С учетом инфляции равенство номинального объема доходов двух сопутствующих лет является либо следствием спада в ненефтегазовом секторе, либо сокращением собираемости вследствие ряда ошибочных решений в налоговом законодательстве на фоне экономической стагнации. К таким ошибкам можно отнести закон о консолидированной группе налогоплательщиков, который позволяет уменьшать базу по налогу на прибыль в крупных холдингах.

В 2016 - 2017 годах и скорее всего в 2018 году цены на углеводороды не падают, остаются на высоком уровне, но почти и не растут. Поскольку на 2018 год прогнозируются положительные темпы роста мировой экономики – около 3%, при этом Еврозона будет демонстрировать вялый выход из вялой рецессии, то цена на нефть не упадет, как прогнозирует Правительство до 100 долларов за баррель, а будет колебаться вокруг 110 долларов за баррель. В то же время в 2018 году цены на нефть не будут являться фактором роста. Возможности роста объемов добычи по нефти и газу также исчерпаны. Ситуация 2000-2006 годов, когда объем добычи нефти возрастал на 30-40 млн. тонн в год, не повторится, поскольку с 2016 года достигнут объем добычи нефти советского периода 516-517 млн. тонн. Аналогичное положение и в добыче газа. Что касается других отраслей, то по большинству отраслей обрабатывающей промышленности, особенно в машиностроении, кризис 2008-2013 годов не преодолен и по многим отраслям промышленности не достигнуты физические объемы 2007-2008 годов. Единственным потенциальным источником роста может стать программа технического перевооружения армии при условии ее эффективной реализации.

В бюджете на 2018 год следом за бюджетом на 2016, 2017 годы не ставится даже формально никаких содержательных экономических или социальных задач, за исключением общих принципов бюджетной системы, поименованных в Бюджетном кодексе: сбалансированности бюджетов, результативности и эффективности использования бюджетных средств, прозрачности и открытости (Статья 28 Бюджетного кодекса). Если ранее поставленные цели бюджетной политики реализовывались не полностью и недостаточно эффективно, то они хотя бы ставились. Так, в федеральном бюджете на 2007 год были объявлены национальные проекты по образованию, здравоохранению и обеспечению доступным жильем: они дали кратковременный эффект и увеличение доли расходов на образование, здравоохранение. Затем в бюджетах на 2015, 2016 годы эти проекты замораживаются или частично сворачиваются. В 2008 году главным объявлялся сдвиг в пользу инноваций. В 2013 году продекларированы вложения в реальную экономику для выхода из кризиса. В 2014 году основной финансовый поток был направлен на проведение очередной пенсионной реформы. Отсутствие четких целей бюджетной политики, начиная с 2015 года, также является причиной экономической и социальной стагнации. Ни одна задача не может быть решена, если она даже не поставлена.

В связи с этим обеспечить темпы экономического роста в 2018 году на уровне 3%, как предполагает Правительство, не представляется возможным. Поэтому скорее всего темпы экономического роста не превысят 1-1,5% годовых, а, следовательно, ненефтегазовые доходы окажутся меньше, чем планирует Правительство, и объем ненефтегазовых доходов в размере 7 042 млрд. рублей вряд ли будет достигнут.

Что касается нефтегазовых доходов, то правительственный прогноз опять представляется заниженным. Наиболее вероятная цена на нефть на 2018 год не 100 долларов за баррель, а 110-111 долларов за баррель нефти марки Юралс. Из-за занижения цены на нефть в проекте бюджета занижены нефтегазовые доходы, они скорее всего будут на 400 млрд. долларов больше.

Поскольку инфляция имеет немонетарный характер, а замораживания тарифов на 2018 год не планируется, отсутствуют меры по подавлению инфляции издержек, то уровень инфляции не будет ниже 6-7%. В то же время прогнозируемый объем ВВП может оказаться достаточно точным за счет того, что при меньших фактических темпах экономического роста инфляция будет выше, что делает индекс-дефлятор ВВП, используемый Правительством, удовлетворительным. Инфляция в сочетании с практически нулевыми темпами экономического роста создает в экономике явления, характерные для стагфляции.

Неправильная оценка доходов цены на нефть приводит к тому, что бюджетное планирование осуществляется в расчете на дефицитный бюджет при финансовых условиях, позволяющих иметь бездефицитный бюджет. Так, на следующий год Правительство планирует чистых заимствований на сумму 652 млрд. рублей и объем приватизации в 196 млрд. рублей. Приватизация и заимствования осуществляются в целях последующего вложения поступивших средств в Резервный фонд в объеме 343 млрд. рублей. При этом объем дефицита бюджета оценивается в 389 млрд. рублей.

В 2017 году имело место недовыполнение программы приватизации на 80%. Однако в 2018 году вновь планируется масштабная приватизация, несмотря на отсутствие для этого фискальной необходимости, а также в условиях нецелесообразности приватизации инфраструктурных и стратегических объектов, которые содержатся в программе приватизации. Эскалация чистых заимствований при одновременном пополнении Резервного фонда приводит к неоправданному росту государственного долга и расходов на его обслуживание. Так, расходы на облуживание долга увеличились в 2018 году по сравнению с 2017 годом на 44 млрд. рублей. В целом расходы на обслуживание долга выросли по сравнению с 2008 годом почти в 3 раза: со 153 млрд. рублей до 452,8 млрд. рублей в 2018 году.