Файл: Опыт промышленной политики в разных странах (Сравнительная оценка практики проведения промышленной политики разных стран).pdf

Что же касается экономических результатов применения «системы приоритетных производств», то они оказались далеко не однозначными. С одной стороны, эта политика стимулировала восстановительные процессы в японской экономике: уже в 1947 г. спад промышленного производства был остановлен и началось довольно быстрое расширение его объемов. Но ценой этого перелома стало сильное инфляционное давление на экономику, так как для поддержания развития приоритетных отраслей государство вынуждено было направлять в них огромные средства для субсидирования разницы между высоким уровнем издержек производства и низкими официальными ценами.

В целом же, характеризуя этот начальный этап развития промышленной политики, следует подчеркнуть, что он довольно сильно отличался от всех последующих этапов: во-первых, тем, что регулирование развития промышленности основывалось главным образом на административных методах, и, во-вторых, тем, что поддержка оказывалась всем предприятиям выделенных отраслей (независимо от их размеров и технического уровня).

Между тем начавшая осуществляться с 1949 г. под давлением оккупационных властей политика экономической стабилизации (так называемая «линия Доджа») сделала невозможным дальнейшее использование широкомасштабного государственного субсидирования приоритетных отраслей, так как одним из ее требований была ликвидация дефицита бюджета. Кроме того, в апреле 1949 г. оккупационные власти установили единый официальный обменный курс иены (360 иен за 1 долл.), который был сильно завышен по отношению к реальной стоимости иены.

Все это еще больше обострило проблему высоких издержек производства японских промышленных предприятий и сделало совершенно очевидным, что центр тяжести промышленной политики должен быть перенесен в другую область, а именно на содействие усилиям предприятий по рационализации производства.

В декабре 1949 г. в качестве совещательного органа при МВТП был создан Совет по рационализации промышленности, главной задачей которого стала выработка основных направлений политики рационализации и организация неформального обмена мнениями между представителями всех заинтересованных сторон (правительства, предпринимательских кругов, профсоюзов). При этом следует особо подчеркнуть, что на всех этапах выработка промышленной политики основывалась на тесном сотрудничестве между бизнесом и правительством и что по существу каждое озвученное политическое решение являлось плодом их совместных усилий (а весьма часто — компромиссом, на достижение которого обе стороны затрачивали немало энергии и времени).

С созданием Совета по рационализации промышленности начался и новый этап в развитии промышленной политики, пришедшийся на 50-е годы. Уже в феврале 1951 г. Совет опубликовал «Основные направления политики рационализации производства в Японии», суть которых вкратце состояла в следующем. Главной целью промышленной политики провозглашалось повышение эффективности и технического уровня японских промышленных компаний путем концентрации усилий на следующих направлениях: во-первых, на повышении качества используемых сырья и материалов, а также стандартизации производственных процессов и оборудования; во-вторых, на обновлении производственного аппарата, в том числе за счет расширения импорта новой техники и технологии; в-третьих, на модернизации всей системы управления предприятиями, включая кадровую политику, внутрифирменное обучение, систему бухгалтерского учета, контроль за качеством продукции и т.д.

При этом подчеркивалось, что для скорейшего достижения указанных целей необходимо четко определить объекты «приложения» политики рационализации, т.е. круг приоритетных отраслей, производств и предприятий, на которые будут распространяться меры государственной поддержки и стимулирования. Что же касается самих мер, то они должны быть направлены главным образом на стимулирование капиталонакопления на частных предприятиях, а также на обеспечение их средствами для производственного инвестирования (в том числе и за счет использования государственных финансовых ресурсов)^[6].

Вслед за А.И. Кравцевичем, а также многими японскими и западными учеными, занимавшимися анализом японской промышленной политики, нам хотелось бы акцентировать внимание на таком ее важнейшем элементе, как селективность, т.е. на тщательном отборе объектов «приложения» политики. Что касается политики рационализации, то в результате отбора (произведенного в основном на суботраслевом уровне) к разряду приоритетных были отнесены следующие производства: во-первых ряд производств базовых отраслей, являющихся «узким» местом японской промышленности; во-вторых, производства, играющие ключевую роль с точки зрения развития промышленности и экспорта; в-третьих, производства, рационализация которых оказывает особенно ощутимое воздействие на расширение выпуска и снижение издержек; в-четвертых, рентабельные производства с высокой экспортной квотой, внедрение нового оборудования на которых способно существенно повысить международную конкурентоспособность их продукции.

Всего было выделено 32 приоритетных производства (позже их число увеличилось до 50), в том числе добыча угля, производство чугуна, стали и проката, прокат и рафинирование цветных металлов, производство химических удобрений, каустической соды и красителей, производство энергетического оборудования, автомобилестроение, производство оборудования электросвязи, металлорежущих станков, нефтеочистка, производство стальных судов.

При этом следует особо отметить, что далеко не все предприятия выделенных производств получили доступ к льготам и привилегиям, на которых был основан механизм реализации промышленной политики. На этом этапе (в отличие от предыдущего) государственные ведомства, осуществлявшие отбор предприятий, отдавали явное предпочтение крупным, технически передовым фирмам.

Что же касается собственно механизма реализации промышленной политики, то он также значительно изменился по своей сути: от прямого административного вмешательства в деятельность частного сектора государство перешло к использованию главным образом мер стимулирующего характера, среди которых можно выделить следующие два важнейших направления.

Во-первых, это — приоритетное финансирование предприятий выделенных производств по линии государственных финансовых институтов, а также создание механизма, обеспечивавшего «переток» в указанные производства финансовых ресурсов частного сектора. Приоритетное государственное финансирование выделенных производств и предприятий осуществлялось в форме предоставления им льготных кредитов по линии Банка развития Японии и Экспортно-импортного банка, а также субсидий из средств государственного бюджета (последняя мера распространялась на крайне ограниченное число производств). Что же касается ресурсов частного сектора (на которые приходилась львиная доля внешних поступлений), то в обеспечении их «перетока» в выделенные производства решающую роль сыграли такие уникальные инструменты промышленной политики, как рационирование кредитов, предоставляемых Банком Японии частным банкам, и практика административного руководства (частными банками со стороны Банка Японии)^[7].

Во-вторых, это — льготное налогообложение определенных производств и предприятий, которое имело своей целью стимулирование инвестиций в оборудование и экспорта за счет расширения базы капиталонакопления на самих предприятиях. Так, в начале 50-х годов были снижены импортные пошлины и ставки налога на основной капитал в отношении машин и оборудования, необходимых для модернизации производственного аппарата; разрешено создание на предприятиях многих новых видов резервных фондов при одновременном повышении пределов накопления средств в рамках ранее существовавших резервов; введена система частичного освобождения от налогов доходов от экспорта, а также специальная система льготного налогообложения выплат роялти в отношении важнейших видов зарубежной технологии; санкционировано применение схем ускоренной амортизации для определенных видов производств и оборудования и т.д.^[8].

Важно отметить, что реализация промышленной политики регулировалась специальными законами, четко определявшими ее объекты, сроки и инструментарий. При этом наряду с Основным законом о форсировании рационализации промышленности, принятым в марте 1952 г. и ставшим правовой базой политики рационализации, в 50-е годы был принят ряд специальных отраслевых законов, определявших режим регулирования в соответствующих отраслях и производствах.

Результаты политики рационализации производства проявились довольно быстро: к концу 50-х годов большинство отраслей и производств, выделенных в качестве объектов «приложения» этой политики, значительно улучшили показатели эффективности (прежде всего в плане снижения издержек производства), а некоторые из них (например, автомобилестроение) превратились в весьма процветающие производства. Пожалуй, лишь в угледобыче усилия по рационализации не привели к желаемым результатам, и с конца 50-х годов отрасль пребывала в глубокой депрессии.

С улучшением ситуации в регулируемых отраслях фокус промышленной политики стал все больше перемещаться с проблемы рационализации производства на проблему рационализации отраслевой структуры промышленности. При этом насаждение и активная поддержка новых отраслей рассматривались как основное направление усилий по реализации этой задачи. Впервые эта идея была официально провозглашена в принятом в декабре 1955 г. Пятилетнем плане достижения экономической независимости, а затем подтверждена в Основах плана либерализации внешнеторговых расчетов (1960 г.) и Плане удвоения национального дохода (1961 г.)^[9].

Политика рационализации отраслевой структуры промышленности как таковая стала осуществляться с начала 60-х годов, хотя уже во второй половине 50-х годов на передний план в качестве объектов поддержки и стимулирования выдвинулись новые отрасли — производство синтетических волокон и пластмасс, нефтепереработка, нефтехимия, электроника и общее машиностроение. В частности, в июне 1956 г. был принят Закон о мерах содействия развитию машиностроения, а годом позже, в июне 1957 г., Закон о мерах содействия развитию электронной промышленности. Они определили около 30 видов машиностроительных производств, на которые были распространены льготы и привилегии, применявшиеся по отношению к выделенным производствам^[10]. Иными словами, уже на этом этапе стали просматриваться контуры новой промышленной политики и новые подходы к выбору регулируемых объектов, в полной мере проявившие себя в 60-е годы.

Политика рационализации отраслевой структуры (которую также часто называют структурной политикой) основывалась на так называемой концепции динамических сравнительных преимуществ. Общий смысл этой концепции состоял в том, что государство должно оказывать поддержку не тем отраслям, которые обладают сравнительными преимуществами и международной конкурентоспособностью на данный момент, а тем отраслям, которые будут обладать ими в будущем^[11].

При выборе объектов поддержки МВТП исходило главным образом из двух критериев: эластичности спроса по доходу и относительных темпов технического прогресса. Первый критерий учитывал возможность расширения спроса на продукцию той или иной отрасли по мере роста доходов населения (при этом в первую очередь принималась во внимание эластичность экспортного спроса относительно роста реальных доходов населения в различных странах мира); второй — возможность превращения в будущем той или иной отрасли в обладающую сравнительными преимуществами на основе внедрения достижений научно-технического прогресса^[12].

В то же время наряду с чисто экономическими критериями в расчет принимались и политические моменты. А именно, поддержка и содействие оказывались отраслям, которые могли обеспечить быстрое достижение страной экономической независимости и повышение ее статуса мировой индустриальной державы^[13].

В результате в 60-е годы объектами поддержки и стимулирования стали электронное машиностроение и некоторые производства общего машиностроения, нефтехимия, нефтепереработка, электроэнергетика и черная металлургия. В то же время МВТП продолжало оказывать поддержку (но с другими целями и другими средствами) депрессивным отраслям.

Поскольку механизм поддержки и стимулирования развития приоритетных отраслей и производств основывался в принципе на тех же средствах и методах, что и на предыдущих этапах промышленной политики, остановимся несколько более подробно на мерах, применявшихся по отношению к депрессивным отраслям, к которым в 60-е годы относились угледобыча и текстильная промышленность.

Что касается угольной промышленности, то в силу высоких издержек производства и возрастающей конкуренции со стороны импортируемого угля и нефти уже с начала 50-х годов она стала испытывать серьезные трудности. Хотя МВТП прекрасно осознавало, что с точки зрения стратегических задач страны угольная промышленность не представляет интереса, под сильным давлением парламентского лобби с середины 50-х годов оно начало осуществлять программу поддержки отрасли, которая позволила ей избежать быстрого и неминуемого краха и оставаться «на плаву» по крайней мере до конца 60-х годов.