Файл: Опыт промышленной политики в разных странах (Сравнительная оценка практики проведения промышленной политики разных стран).pdf

Принятый еще в 1954 г. Закон о специальных мерах по рационализации угольной промышленности, во-первых, легализовал создание в отрасли ценовых и производственных картелей (изъяв ее из-под юрисдикции антимонопольного законодательства) и, во-вторых, санкционировал создание специального правительственного агентства, задачей которого была скупка неэффективных шахт и введение ограничений на открытие новых предприятий. Кроме того, в 1955 г. был введен налог на импорт мазута, который поступал в бюджет, а затем направлялся на субсидирование отрасли (полученные средства использовались в целях компенсации потерь в случае закрытия шахт, рационализации производства, развития смежных технологий и т.д.). В результате, как отмечает Р.Уриу, нефтеперерабатывающая промышленность вынуждена была помогать удержаться на плаву своему основному конкуренту — угледобыче^[14].

С 1962 г. (когда истек срок действия упомянутого выше закона) в отрасли стали осуществляться так называемые «Угольные программы». Их целью была стабилизация положения в отрасли путем ее обильного субсидирования, содействия смягчению конкуренции (на основе организации при посредничестве МВТП картельных соглашений) и поддержания внутреннего спроса на уголь (опять же путем организации при посредничестве МВТП переговоров с основными потребителями — компаниями черной металлургии и электроэнергетики)^[15].

В результате, несмотря на коренные изменения в структуре энергобаланса страны, происшедшие в 60-е годы, и многократное возрастание объемов импорта угля, угольная промышленность Японии вплоть до конца 60-х годов продолжала поддерживать объем добычи на уровне 50-55 млн.т (при этом более 70% спроса приходилось на черную металлургию и электроэнергетику) .

В текстильной промышленности депрессия началась с 1952 г., причем в особенно тяжелом положении оказалось хлопкопрядение, бывшее до войны и в первые послевоенные годы основным источником экспортных доходов Японии. Главной проблемой отрасли было наличие избыточных производственных мощностей, и ассоциация фирм-производите- лей потребовала, чтобы правительство вмешалось в урегулирование этой проблемы. Так же, как и в случае с угольной промышленностью МВТП, хотя и не относило текстильную отрасль к числу многообещающих, под сильным политическим давлением вынуждено было ввести здесь особый режим регулирования. В 1956 г. был-принят Закон о текстильной промышленности, который, во-первых, ввел систему регистрации мощностей и установил стандарты в отношении оборудования (фирмам разрешалось использовать станки только одобренных МВТП категорий); во-вторых, ввел в действие механизм контроля МВТП за расширением производственных мощностей (фирмы, желавшие увеличить мощности, должны были получить санкцию МВТП); в-третьих, наделил МВТП правом определять избыточные мощности и издавать инструкции в отношении механизма скрапирования^[16]. Закон предусматривал также предоставление финансовых субсидий отрасли со стороны правительства на дели рационализации.

В 60-е годы в связи с либерализацией внешней торговли желание МВТП вмешиваться в дела отрасли еще больше ослабло, в то время как лидеры отрасли виду углубляющегося кризиса, напротив, требовали ужесточения государственного регулирования. В результате упорной борьбы в 1964 г. появился Закон о текстильной промышленности, который посуществу пролонгировал прежний режим регулирования (включая предоставление государственных субсидий). Однако, поскольку кризис продолжал углубляться, в 1967 г. был принят Закон о структурной перестройке текстильной промышленности, который включал следующие новые моменты. Во-первых, для урегулирования проблем отрасли МВТП предполагало активно содействовать концентрации производства на основе слияния фирм; во-вторых, для регулирования и посредничества в вопросах скрапирования мощностей было создано специальное Агентство по рационализации текстильной промышленности.

Таким образом, как видно из приведенных выше примеров, далеко не всегда вмешательство МВТП в развитие той или иной отрасли осуществлялось по его собственной инициативе, и весьма часто оно вынуждено было это делать вопреки собственному желанию.

Хотя усилия по урегулированию положения в депрессивных отраслях поглощали немалую часть времени и энергии чиновников МВТП, в целом в 60-е годы — это направление политики рационализации отраслевой структуры промышленности имело второстепенное значение. Основное же внимание уделялось поддержке и стимулированию развития базовых и перспективных отраслей и производств.

В апреле 1961 г. при МВТП был учрежден Комитет по изучению производственной структуры, задачей которого было определение основных направлений совершенствования структуры экономики. В апреле 1964 г. он был объединен с Советом по рационализации производства. Таким образом был создан Совет по производственной структуре, в многочисленных подкомитетах и секциях которого обсуждались и готовились все основные решения, связанные с проведением промышленной политики МВТП в последующие годы.

Как отмечает К. Судзумура, 60-е годы стали эпохой борьбы двух подходов к осуществлению промышленной политики: первый ратовал за расширение прямого регулирования, а второй - за перенесение центра тяжести на побудительно-рекомендательные инструменты^[17]. В самом начале 60-х годов МВТП предприняло попытку значительно усилить свой контроль над развитием промышленности. Непосредственным поводом к этому послужила начавшаяся под нажимом западных стран либерализация внешней торговли Японии. Полагая, что в ответ на этот вызов необходимо обеспечить дополнительные меры по усилению международной конкурентоспособности тяжелой и химической промышленности, МВТП в марте 1962 г. направило в парламент проект Закона о временных мерах регулирования в выделенных отраслях. Проект, в частности, предусматривал проведение под контролем МВТП таких мер, как стандартизация продукции и специализация производства, организация промышленных комплексов, слияние фирм, рационализация инвестиций в машины и оборудование, создание совместных с западными компаниями предприятий и т.д.^[18].

Однако из-за крайне отрицательного отношения к этой идее деловых кругов проект не прошел, и в промышленной политике 60-х годов возобладал второй подход, а именно — опора на побудительно-рекомендательные инструменты. Этому способствовало также и то обстоятельство, что в результате либерализации внешней торговли (практически завершившейся к концу 1964 г.) и капитала (начавшейся в середине 1967 г.) МВТП постепенно утратило такие инструменты прямого регулирования, как распределение импортных квот, контроль за покупкой патентов и технологий, контроль за созданием совместных предприятий.

В то же время было бы ошибочным полагать, что переключение на побудительно-рекомендательные инструменты и утрата некоторых рычагов прямого контроля привели к ослаблению позиций МВТП и его возможностей воздействовать на развитие промышленности. Дело в том, что на всех этапах развития промышленной политики наряду с вмешательством в деятельность частного сектора, санкционированным специальными промышленными и отраслевыми законами и программами, МВТП широко использовало и так называемую практику административного руководства, в соответствии с которой ведомство или государственный чиновник, не имея формальных полномочий прямого вмешательства в действия частных лиц, могут побудить последних предпринять определенные шаги или удержаться от них^[19].

Как известно, подобная практика время от времени используется и в других странах, но Японию отличают масштабность и интенсивность ее применения. Многие западные и японские специалисты усматривают корни этого явления в особенностях историко-культурного развития страны, предопределивших особую роль бюрократии в жизни японского общества, специфический характер взаимоотношений между бизнесом и правительством и т.д.^[20].

В 60-е годы МВТП прибегало к практике административного руководства для сдерживания инвестиций в оборудование (в черной металлургии, производстве синтетических волокон, нефтепереработке, нефтехимии, целлюлозно-бумажной промышленности), для организации слияний (наиболее крупными стали объединения в 1966 г. «Принс Дзидося» и «Ниссан дзи- дося» и в 1970 г. — «Фудзи сэйтэцу» и «Явата сэйтэцу»), а также для урегулирования вопросов, связанных с «добровольными экспортными ограничениями», которые вследствие сильного давления со стороны зарубежных партнеров в 60-х годах вынуждены были принять на себя компании текстильной, сталелитейной, автомобильной и электронной промышленности^[21].

60-е годы стали периодом чрезвычайно высоких темпов роста промышленного производства, которые демонстрировали практически все отрасли — как регулируемые, так и нерегулируемые. В связи с этим некоторые специалисты, занимающиеся изучением японской промышленной политики, задаются вопросом: была ли японская бюрократия со своей промышленной политикой принципиальным ресурсом роста, или широкий размах роста представил ее более пригодной для дела, чем это было фактически^[22].

Мы присоединяемся к точке зрения тех ученых, которые считают, что проводимая МВТП в 60-е годы промышленная политика сыграла выдающуюся роль в быстром промышленном развитии страны и превращении ее в крупнейшую промышленную державу мира^[23]. При этом суть вопроса состоит не в том, привело бы другое, чем поддерживаемое МВТП распределение ресурсов к более быстрым темпам роста, а в том, что, во-первых, благодаря промышленной политике в целом в стране был создан климат, чрезвычайно благоприятный для инвестиций и обновления оборудования, и что, во-вторых, именно благодаря государственной поддержке и ощущению «защищенности» регулируемые отрасли смогли осуществить амбициозные программы развития, выведшие их на передовые рубежи в мире.

Итак, к концу 60-х годов Япония создала практически универсальный набор современных отраслей промышленности и вышла на второе место в капиталистическом мире по объему промышленного производства. Одновременно в ходе быстрого экономического роста она успешно решила такие стоявшие перед ней в первые послевоенные десятилетия задачи, как изменение структуры экономики и экспорта в пользу отраслей тяжелой промышленности, достижение равновесия платежного баланса, обеспечение занятости для избыточной рабочей силы, значительное повышение жизненного уровня населения.

Однако на рубеже 60-70-х годов стало очевидно, что прежний тип промышленного развития должен быть существенно изменен, так как к этому времени уже в полной мере проявились и его отрицательные последствия: огромные масштабы загрязнения окружающей среды промышленными отходами, крайне нерациональное размещение производства на территории страны и, как следствие, нехватка воды и земельных участков для нового промышленного строительства в районах Тихоокеанского промышленного пояса, недостаточное развитие инфраструктуры, дефицит рабочей силы и т.д.

МВТП довольно быстро откликнулось на этот новый вызов. В мае 1971 г. Совет по производственной структуре опубликовал доклад «Каковы должны быть главные направления промышленной и внешнеторговой политики в 70-х годах?»^[24]. Доклад состоял из двух частей. В первой части обосновывалась общая концепция экономического развития страны и выдвигались основные цели нации на 70-е годы (такие, как обеспечение высокого уровня благосостояния народа, поддержание и повышение творческого потенциала нации, активное содействие миру и развитию международного сотрудничества). Во второй части доклада конкретизировались собственно направления перестройки отраслевой структуры производства.

На этот раз выбор отраслей и производств, которые должны были составить основу роста в 70-х годах, производился в соответствии с четырьмя критериями: эластичность доходов, темпы роста производительности труда, влияние на окружающую среду, содержание и условия труда. Для выделения отраслей, наиболее предпочтительных с точки зрения названных критериев, на основе межотраслевого баланса был проведен анализ структуры конечных издержек производства по трем основным элементам: труд, капитал, сырьевые ресурсы (при этом труд подразделялся на квалифицированный и простой, а сырьевые ресурсы — на сырье и энергию).

В результате к новым приоритетным производствам были отнесены: 1) наукоемкие отрасли (производство ЭВМ, самолетов, электромобилей, промышленных роботов, интегральных схем, тонких химических соединений, освоение океана и т.д.); 2) отрасли сложной сборки (производство оборудования связи, конторского оборудования, станков с ЧПУ, очистного оборудования, автоматических складов и т.д.); 3) отрасли модных товаров (производство высококачественной одежды, мебели, бытовой техники, электромузыкальных инструментов, акустической аппаратуры); 4) индустрия информации (услуги по управлению и предоставлению информации, аудиовизуальное обучение, консультирование).

Поскольку все эти отрасли требовали применения больших затрат квалифицированного труда и значительных расходов на научные исследования и опытно-конструкторские работы (НИОКР), они получили название «интеллектуалоемких», а сама программа перестройки стала называться программой «интеллектуализации» производственной структуры.

Сразу после опубликования доклад Совета по производственной структуре стал предметом широкого обсуждения в деловых и академических кругах. При этом если сами направления структурной перестройки не вызывали каких-либо серьезных возражений со стороны делового мира, то предлагавшийся МВТП механизм ее реализации был принят «в штыки».

Дело в том, что в докладе ярко проявился тот самый расширительный подход МВТП к трактовке понятия «провалы рынка», о котором мы говорили в начале статьи. Так, отмечая, что должное распределение ресурсов в основном обеспечивается рыночным механизмом, авторы доклада в то же время подчеркивали, что рынок не способен обеспечить принятия предприятиями оптимальных решений по крайней мере в следующих случаях: 1) когда происходят изменения в предложении ограниченных ресурсов (энергии, земли, воды и т.д.) и становится необходимым быстро и гибко приспособиться к новым условиям; 2) когда свободная деятельность предприятий создает побочные негативные эффекты и препятствует формированию надлежащей структуры экономики; 3) когда возникает необходимость создания отраслей, обладающих сравнительными преимуществами с точки зрения долгосрочных динамических позиций; 4) когда требуется динамическая корректировка распределения ресурсов, восполняющая несовершенство рынка; 5) когда возникает необходимость урегулирования вопросов внешней торговли и движения капиталов.