Файл: Правовое регулирование рынка ценных бумаг (Правовые основы государственного регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации).pdf

• Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР);
• Некоммерческое партнерство «Национальная лига управляющих» (НП «НЛУ»);
• Национальная фондовая ассоциация (НФА);
• Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД);
• Некоммерческое партнерство профессиональных участников фондового рынка Уральского региона (ПУФРУР).

Рис. 1. Саморегулирование на рынке ценных бумаг

Общественное регулирование можно рассматривать как регулирование через общественное мнение с помощью средств массовой информации. Одним из приоритетов в развитии общественного регулирования в РФ, по мнению авторов, является активное функционирование института Общественного примирителя на финансовом рынке (Финансового омбудсмена). [19]

• Объединение профессиональных управляющих финансового рынка (НП «ОПУФР»).

Общественное регулирование осуществляется обществом — непосредственно гражданами, а также общественными организациями и объединениями, т.е. без участия специальных государственных. [21.C.80]

Основные направления общественного регулирования представлены на рис. 3.

Внутрихозяйственное регулирование осуществляется участником рынка ценных бумаг самостоятельно путем формирования системы учета и отчетности, разработки стандартов и процедур работы внутри самого себя. [19]

Рис. 3. Направления общественного регулирования

В зависимости от объекта регулирования (на что направлено регулирование) выделяют:

• регулирование ценных бумаг (формы, реквизиты устанавливаются законодательным путем);
• регулирование процедуры эмиссии (выпуска) ценных бумаг и регулирование операций с ценными бумагами;
• регулирование деятельности участников рынка ценных бумаг;
• регулирование отношений между участниками рынка ценных бумаг. [23.C.7]

Регулирование ценных бумаг включает в себя ряд направлений:

• формирование законодательства, выделяющего ценные бумаги из других документов гражданского оборота, контроль за выполнением этого законодательства;
• регистрация выпусков и дополнительных выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпусков (дополнительных выпусков) ценных бумаг; [11]
• регулирование оценки (инициативной и обязательной) ценных бумаг, которое осуществляется посредством контроля за соблюдением требований к обязательной оценке ценных бумаг; надзора за соблюдением законности при проведении оценки; пресечения случаев манипулирования ее результатами; раскрытия информации; [19]
• регулирование операций, проводимых с ценными бумагами.

---

Регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг охватывает два аспекта:

• регулирование профессиональных участников (юридических лиц);
• регулирование состава их работников (служащих).

В зависимости от методов регулирования различают прямое и косвенное регулирование

Прямое (административное) регулирование включает:

• установление обязательных требований к участникам РЦБ;
• государственную регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и контроль за эмиссией;
• лицензирование деятельности профессиональных участников;
• обеспечение гласности и равной информированности всех участников рынка;
• создание системы защиты прав владельцев;
• поддержание правопорядка на рынке. [25.C.61]

Косвенное (экономическое) регулирование РЦБ осуществляется государством посредством экономических рычагов и капиталов, находящихся в его распоряжении, через:

• систему налогообложения;
• денежную политику;
• государственные капиталы (государственный бюджет, внебюджетные фонды и др.);
• государственную собственность и ресурсы (государственные предприятия, природные ресурсы и земли). [25.C.46]

В зависимости от направленности и цели выделяют превентивное регулирование, предупреждающее возникновение проблем, и устраняющее регулирование.

Превентивное регулирование осуществляется в ходе функционирования рынка ценных бумаг. Оно предупреждает и выявляет возможные злоупотребления при проведении операций на рынке и поэтому предусматривает не только контроль за соблюдением финансовой дисциплины в ходе осуществления операций, но и предполагает анализ финансовой деятельности участников рынка. [27]

Пруденциальное регулирование осуществляется в целях предупреждения возможных нарушений действующего законодательства, нормативных актов, которое позволяет оперативно выявлять и пресекать нарушения на рынке ценных бумаг. Существует несколько уровней осуществления пруденциального регулирования: самими участниками финансового рынка (внутренний контроль за соблюдением установленных требований законодательства РФ); контроль саморегулируемых организаций, а также контроль со стороны государственных органов. [11]

В дальнейшем при развитии надзорных требований будет применяться принцип пропорциональности осуществления пруденциального надзора, заключающийся в необходимости применения надзорных требований к участникам рынка, исходя из их размера, сферы деятельности, характера проводимых операций и рисков, присущих этим операциям.

---

Все виды регулирования тесным образом взаимосвязаны и переплетены,

Основная цель регулирования рынка ценных бумаг состоит в обеспечении его устойчивости, сбалансированности и эффективности. Конкретные цели регулирования рынка ценных бумаг всегда определяются текущей экономической и бюджетной политикой, состоянием экономического роста и рядом других факторов. [19]

Основной проблемой неэффективного регулирования российского рынка ценных бумаг являлось наличие большого числа регуляторов, действия которых зачастую противоречили друг другу. Различные регуляторы разрабатывали свою нормативную документацию, регламентирующую развитие рынка, многие положения которой противоречили друг другу. Возникла необходимость в перераспределении или согласовании их функций. [27]

Общемировая тенденция в решении этой проблемы состоит в создании единого государственного органа надзора и регулирования финансового рынка (мегарегулятора), осуществляющего регулирование на консолидированной основе, в сферу ответственности которого попадают и микрофинансовые организации (кредитные союзы, кооперативы, сберегательные кассы, взаимные фонды и пр.).

Теоретический фундамент мегарегулирования заложили работы будущего лауреата нобелевской премии Дж. Стиглера [21]. Развитие теории продолжилось в других фундаментальных работах Р. Познера [19, 20], С. Пельцмана, [18], Г. Беккера [15], доказывающих, что регулирующие (надзорные) органы снижают неэффективность, возникающую в результате циклических провалов рынка ценных бумаг. В дальнейшем в ряде работ обосновывалось, что в целях преодоления информационной асимметрии необходима финансовая интеграция [17].

Впервые мегарегулятор был создан в 1985 г. в Норвегии (некоторые исследователи утверждают, что первые зачатки этого механизма появились в Сингапуре в 1977 г.), затем в Канаде (1987), в Дании (1988) и в Швеции (1991). В 2006 г. единый орган финансового надзора уже функционировал в восьми из 24 стран — членов Европейского союза. Такой орган создан в Великобритании, Германии, Австрии, Венгрии, Латвии, Мальте и др. Всего мегарегулирование в настоящее время действует в 55 странах мира, в 13 странах мегарегуляторы созданы на базе центральных (национальных) банков. [27]

Обычно выделяют две модели мегарегулирования. Первая модель предполагает, что мегарегулятор выполняет не только надзорные функции, но и обладает регулирующей и нормотворческой функциями. Вторая модель (менее распространенная) предполагает закрепление за этим органом только надзорных (иногда консультационных) функций [14].

---

В отечественной научной литературе существует определенный скептицизм по поводу создания мегарегулятора. Одни авторы высказывают мнение, что создание мегарегулятора усилит вмешательство Правительства России в денежно-кредитную политику, что является недопустимым [7]. Другие считают, что сама идея его создания спорна и неоднозначна и приведет к конфликту интересов внутри Банка России, как собственника, так и регулятора (можно вспомнить, что Банк России контролирует крупнейший отечественный банк — Сбербанк России) [3, 5].

Отдельные ученые отмечают, что в современных российских условиях создание мегарегулятора нецелесообразно в силу отсутствия соответствующей материально-технической базы у Банка России и предполагающегося снижения эффективности денежно-кредитного регулирования [10]. Другие авторы ответственно заявляют, что вряд ли уместны дискуссии о целесообразности его создания. Есть ярые оптимисты — мегарегулятор создаст в Москве один из ведущих мировых финансовых рынков [6, 14].

Отмечается также, что мегарегулятор доказал эффективность только на малых (по капитализации) фондовых рынках [5]. Последний тезис вообще выглядит крайне сомнительным, а скорей всего, не соответствует действительности. Наличие на рынке мегарегулятора говорит о том, что уровень финансовых услуг и их объем достаточно велики и требуют комплексного подхода к их регулированию [1].

Примером качественной подготовки перехода к мегарегулированию и его создания являются Великобритания и Германия.

В Великобритании в качестве мегарегулятора действует Управление по финансовому регулированию и надзору (Financial Services Authorities — FSA), которому были переданы функции банковского надзора, контроля за страховыми, залоговыми операциями и др.

В Германии мегарегулятор (Федеральное ведомство финансового надзора — BAFin) начал свое функционирование с 2002 г., когда произошло слияние Федерального ведомства по надзору в сфере кредитования (BAKred) с ведомством по надзору за рынком ценных бумаг и страховым рынком. Создание мегарегулятора в Германии было обусловлено:

• слияниями и присоединениями на финансовом рынке, образованием конгломератов;
• созданием финансовых супермаркетов, т.е. крупнейших международных институтов, предоставляющих своим клиентам все виды финансовых услуг, в результате чего границы между банковским, страховым рынком и рынком ценных бумаг начали стираться;
• экономией на масштабе и получении так называемого эффекта синергии, в результате чего единая надзорная структура обретает еще больший вес в ходе заключения соглашений с надзорными органами других государств.

---

В России явно прослеживаются тенденции, которые в свое время имели место в Германии.

Мировой финансовый кризис, начавшийся в 2008 г., еще раз подтвердил, что в условиях нестабильности сложные структуры межбанковских взаимодействий и высокая интеграция мировых рынков позволили кризисным явлениям распространиться с беспрецедентной скоростью [9]. Даже в крупнейшей экономике мира — США ответом на финансовый кризис стал закон Додда — Фрэнка (Dodd — Frank Act, 2010 г.), повышающий значение ФРС и расширяющий ее надзорные функции. [11]

В России идея создания единого регулятора рынка появилась еще в 1999 г. Позже она была закреплена в распоряжении Правительства РФ от 01.06.2006 № 793-р «Об утверждении стратегии развития финансового рынка РФ на 2006-2008 гг. и плана мероприятий по ее реализации». В 2011 г. была упразднена Федеральная служба страхового надзора путем присоединения к ФСФР. В конце 2012 г. правительством было принято решение об интеграции ФСФР в Банк России в течение следующих двух лет. На основании Федерального закона от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку РФ полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» с 01.09.2013 все полномочия ФСФР были переданы вновь созданному обособленному подразделению в составе Банка России — Службе Банка России по финансовым рынкам. Эта структура осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями. Таким образом, в настоящее время Банк России уже действует как мегарегулятор. [14]

Проведенный анализ выявил, что в России существуют проблемы, связанные с финансированием текущего дефицита бюджета, погашением ранее размещенных займов, стимулированием инвестиций в инновационные проекты и т.д. Они схожи с проблемами стран СНГ. В Республике Казахстан, которая опередила РФ в создании мегарегулятора, выявлены близкие стратегические задачи:

• снижение рисков, сопровождающих профессиональную деятельность участников фондового рынка, и их активное участие в совершенствовании нормативно-правовой базы;
• улучшение информационного обеспечения участников финансового рынка [11].

Основной риск, связанный с функционированием мегарегулятора, состоит в недопущении злоупотреблений полномочиями, особенно в переходный и начальный периоды [1]. Банк России не является бюджетным учреждением, здесь не действует Единая тарифная сетка окладов госслужащих, что позволяет привлекать профессионалов за счет более высоких зарплат и различных бонусных программ. Это будетоберегать сотрудников от различных соблазнов. При этом обычно сокращается число занятых за счет повышения эффективности работы оставшихся [16].

---