Файл: Правовые основы организации нотариата (Становление и развитие нотариата: историко-географический аспект).pdf
Добавлен: 28.06.2023
Просмотров: 59
Скачиваний: 2
Изученных источников достаточно, чтобы определить нотариальное право, как совокупность правовых норм, установленных Конституцией и законами Российской Федерации и международными соглашениями, регулирующих основы деятельности системы российского нотариата.
Понимая это, мы переходим к рассмотрению актуальных правовых вопросов организации нотариата в России на нынешнем этапе ее правового развития.
В предыдущей главе мы рассмотрели то, как развивалась система российского нотариата с древних времен вплоть до распада СССР. Новый этап ее развития начался с принятия Основ законодательства о нотариате[40]. Представляется необходимым подчеркнуть, что основа реформы нотариата состояла в создании в России системы свободного (частного) нотариата. Так считали и российские[41] и зарубежные[42] специалисты и правоведы.
Указанный нормативно-правовой акт, который и сейчас является основным актом, регулирующим деятельность российских нотариусов, уникален во многих отношениях. Уникальным стал и механизм его принятия. Основы стали первым НПА такого рода, который перед принятием был направлен для изучения специалистам Германии и Италии. 1 статья Основ содержит, впервые с 1917 года положение о том, что «Нотариальные действия в Российской Федерации совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой». При этом, при написании настоящей работы нам не удалось найти информацию о том, существуют ли в данный момент в России государственные нотариальные конторы. Последняя официальная информация на эту тему была представлена Российской газетой в 2010 году. В ней утверждается, что в стране на тот момент действовало «около 7700 нотариусов, занимающихся частной практикой, и всего 55 нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах»[43].
Основы предъявляют высокие требования к личности нотариуса, определяют наличие высшего юридического образования в качестве необходимого критерия. Кроме того, Основы создают фактически новый институт стажеров и помощников, позволяя готовить качественные кадры для новых нотариальных контор и обеспечивая в будущем наличие между ними конкуренции[44].
Еще большие перемены касались всего, что связано с резкими изменениями в российской экономике. Очевидно, что в начале 1990-х годов, вместе с правом частной собственности, в России наблюдалось резкое усиление таких совершенно новых отраслей права, как залоговое и вексельное[45], появление нового типа организаций, развитие банков и т. д.
В этих условиях государство было заинтересовано в том, чтобы, во-первых, по мере возможности защитить права граждан, а во-вторых, в том, чтобы уменьшить давление на государственных нотариусов и добиться более высокого качества услуг за счет роста конкуренции среди частных[46].
Поскольку на настоящий момент государственных нотариусов практически не осталось, мы не станем останавливаться на разнице между ними, тем более, что она была достаточно формальной и касалась в основном гарантий возмещения ущерба и финансирования. Отметим, что Основы, сами по себе, являются современным нормативно-правовым актом, которые позволяют в высокой степени гарантировать права граждан при обращении за услугами нотариусов и предъявляют высокие требования к представителям данной профессии. И, несмотря на это, в системе российского нотариата существует ряд проблем без описания которых эта работы была бы неполной.
Первая проблема, которую мы постараемся разобрать настолько подробно, насколько позволит нам допустимый объем данной работы, касается механизма правового регулирования и законотворчества в области нотариата. Нотариат относится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 72[47]. Интересным, кстати, представляется вопрос об отнесении Основ законодательства о нотариате к тем или иным нормативно-правовым актам. Дело в том, что Основы были приняты до вступления в силу новой российской Конституции. И Конституция России в принципе не предусматривает возможности существования такого акта как Основы. Впрочем, данный вопрос относится скорее к исключительно формальным спорам, кроме тех случаев, когда законодатель пытается принять Федеральный закон, их заменяющий, и не будет рассмотрен в данной работе, так как на настоящий момент такой закон существует только в виде проекта, неоднократно, кстати, пересмотренного.
Говоря о совместном ведении, в котором находится нотариат, стоит вспомнить, что само по себе федеративное устройство России является «конституционно-правовой гарантией обеспечения гармоничного сочетания централизации и самостоятельности (децентрализации) субъектного состава (звеньев) сложнейшего федеративного государства»[48].
Стоит отметить, что законодательные акты различных субъектов федерации и в самом деле предусматривают определенную степень регионального регулирования нотариата. Например, речь идет о Конституции Алтайского края, Чеченской республики и т. д.[49]. Интересно в данном контексте изучить историю вопроса и то, как изменялась тенденция к региональному законотворчеству. Так в 90-е годы, непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации, значительное число регионов принимали нормативно-правовые акты, регулирующие нотариальную деятельность. Речь идет более чем о 10 регионах России, включая Карелию, Мордовию, город федерального значения Санкт-Петербург и т. д.
Но уже в следующем десятилетии многие акты такого рода были признаны недействительными[50], что, не в последнюю очередь, связано с рядом фактов о нотариате, которые явно свидетельствуют скорее о его общероссийском, чем региональном значении. Например, лицензия нотариуса является действительной на всей территории России. Да и сами действия нотариуса осуществляются от имени государства в целом, а не какого-либо его субъекта.
Кроме того, нельзя не понимать, что большая часть НПА, регулирующих нотариат, принимается в виде Федеральных законов, действующих на всей территории России. На этом уровне нормы, регулирующие нотариальную деятельность, содержатся, в частности, в ч. 1 и 2 Налогового кодекса[51], ч. 1,2, 3 Гражданского кодекса[52], Семейном кодексе[53] и т. д.
Мы не станем перечислять здесь все законы, так как само это перечисление займет значительную часть работы. Достаточно сказать лишь, что в большей части законов, так или иначе регулирующих отношения по поводу собственности и денежного оборота, содержатся соответствующие нормы.
Однако мы считаем необходимым отметить, что нормы, регулирующие нотариальную деятельность, содержатся не только в законах, но и в большом количестве подзаконных актов, действующих на всей территории Российской Федерации. При этом, отдельного упоминания, на наш взгляд, заслуживают такие подзаконные НПА, как Приказы Министерства юстиции[54]. Высокая роль Минюста в регулировании текущей деятельности нотариусов более чем очевидна, равно как и причина этой роли. Ведь деятельность нотариуса, не являясь юрисдикционной в буквальном смысле этого слова[55], является ей по своей сути, поскольку нотариус «в результате установления фактических обстоятельств по конкретному нотариальному действию с помощью доказательств, применяет конкретную правовую норму и совершает соответствующие нотариальные действия, либо отказывает в их совершении»[56].
В итоге даже сейчас, когда частные нотариусы, как было наглядно показано выше, практически вытеснили с рынка нотариусов государственных, иногда можно встретить взгляд на нотариуса как на федеральное должностное лицо[57].
Исходя из вышесказанного, мы можем сделать логичный вывод о существовании двух уровней регулирования нотариальной деятельности. На федеральном уровне действует Конституция, Основы законодательства и нотариате и многочисленные законы и подзаконные нормативные акты. На втором функционируют Конституции и законы субъектов Российской Федерации.
В научной литературе, соответственно, можно встретить две диаметрально противоположные точки зрения на то, как в ближайшие годы надлежит развиваться российскому нотариату.
Поддерживающие первую из них склоняются к тому, что централизованное управление, то есть фактический перевод основных регулятивных и нормотворческих функций на федеральный уровень, позволит значительно упростить систему. Иногда, в рамках данного подхода, можно встретить и крайние позиции, как, например, в работах Г.Р. Симонян[58]. Автор утверждает, что любые вопросы общегосударственного значения должны находиться в исключительном ведении федеральных властей, что, на наш взгляд, представляет собой излишне централизационную точку зрения. Все-таки мы никак не можем считать нотариуса государственным служащим и полагаем, что регионы должны обладать, по крайней мере, ограниченной компетенцией по регулированию его деятельности. Как совершенно верно отмечает Н.Ю. Хаманева, «Часто принятие решений «сверху», без учета региональных интересов, может привести к очередному конфликту между государством, законом и обществом и не привет к образованию действительно работающей единой системы власти в Российской Федерации»[59]. Собственно, вторая позиция на будущее нотариальной деятельности состоит в передаче как можно большего количества полномочий региональным властям. С этой позицией, в прямом ее смысле, также достаточно сложно согласиться по очевидным причинам — нотариат все же представляет собой систему, которая должна одинаково эффективно функционировать на всей территории Российской Федерации.
Правильной представляется «средняя» позиция, в рамках которой федеральная власть должна принимать законы с учетом так называемого права опережающего правового регулирования регионов, а регионы, в свою очередь, должны регулировать нотариальную деятельность только в той части, которая на самом деле касается местных особенностей. Нарушение первого постулата, к сожалению, встречается достаточно часто. Как правильно утверждает П.А. Астафичев, «федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом местных особенностей»[60].
Нарушение второго постулата достаточно широко раскрыто в работах П.М. Кандалова и может быть коротко выражено следующими его словами: «Без четкого разграничения полномочий по предметам совместного ведения невозможно эффективное взаимодействие между органами публичной власти всех уровней»[61]. Учитывая эту позицию, представляется более чем возможным совместить в рамках одной отрасли права принцип полноты государственной власти и принцип федерализма без какого-либо ушерба для любого из них[62].
Мы полагаем, что такое совмещение названных принципов вместе с четким разграничением уровней федеральной и региональной ответственности в области регулирования нотариальной деятельности должно стать основнополагающим при проведении дальнейших реформ системы нотариата.
Вторая проблема, которую мы рассмотрим в данной работе, касается уже не правотворчества, но непосредственно правоприменения и связана с таким институтом российской государственности как местное самоуправление. Дело в том, что, в соответствии с действующими российскими законами, органы местного самоуправления являются, как, в частности, отмечает А.Е. Черников, «субъектами нотариальных правоотношений»[63].
Особое значение этот вопрос приобрел после вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»[64], а именно поправку, которая добавила ст. 14.1 в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[65]. Приведем важный для нас п. 3 ч. 1 данной статьи полностью: «Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений», в соответствии с которой последние обладают правом на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса». Следует отметить, что различные регионы, например, Оренбургская область, Псковская область, Алтайский край и т. д., в разное время, в том числе и задолго до введения в силу ст. 14.1, предпринимали попытки ввести в действие законы, предоставляющие соответствующие права органам местного самоуправления. В некоторых случаях такого рода нормативно-правовые акты даже становились предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации. Например, речь идет о Законе Волгоградской области от 18 октября 2002 г., которым органы местного самоуправления были наделены правом совершения нотариальных действий. В своем определении[66] Верховный суд признал, что передавать такие полномочия недопустимо, исходя, при этом, из двух причин. Первая — формальная, состоит в том, что Основы законодательства о нотариате не содержат определения того, какие органы могут брать на себя нотариальные функции. Вторая причина состоит в том, что полномочия по осуществлению нотариальных действий находятся в федеральном ведении.